Abstrak
Pembagian pendapatan antar negara bagian untuk mencapai kesetaraan fiskal telah lama menjadi ciri penting dan terkenal secara internasional dari federalisme Australia. Sementara pemerataan fiskal horizontal selalu rentan terhadap perselisihan, konflik yang belum pernah terjadi sebelumnya meletus dalam sistem Australia pada dekade kedua abad ini dan mengakibatkan perubahan yang mempertanyakan prinsip-prinsip sistem yang telah lama berlaku. Inti dari asal-usul dan krisis sistem pemerataan adalah Negara Bagian Australia Barat, penerima manfaat lama yang berubah menjadi donor yang sangat dirugikan. Artikel ini menguraikan sejarah dan sifat sistem sebelum menganalisis penyebab, karakter, dan konsekuensi dari perubahan tahun 2018.
Australia telah lama memiliki salah satu sistem pemerataan yang paling menyeluruh dari semua federasi, yang dicirikan oleh egalitarianisme fiskal di mana upaya sistematis dilakukan untuk memastikan sumber daya yang sebanding dari setiap yurisdiksi. Ini terbalik pada tahun 2018 ketika parlemen Persemakmuran mengeluarkan undang-undang yang pada dasarnya menjamin Australia Barat (WA) bagian istimewa dari keuntungan tak terduga dari ledakan sumber daya. 1 Dikecam oleh seorang ekonom terkemuka sebagai “keputusan kebijakan publik Australia terburuk di abad ke-21 sejauh ini,” 2 ini telah dianggap di yurisdiksi penerima manfaat sebagai tidak kurang dari haknya yang sah. Pemerataan fiskal horizontal (HFE) adalah salah satu titik sakit endemik federalisme, mengadu yurisdiksi melawan yurisdiksi dalam apa yang seringkali merupakan permainan zero-sum yang sangat transparan. Ini bervariasi dalam mode dan tingkat di seluruh dunia, dengan Australia menjadi kasus yang sangat kuat.
Perspektif akademis tentang sistem Australia juga beragam. Dalam satu analisis, perubahan tahun 2018 seharusnya disambut baik karena tingkat pemerataan yang tinggi membuat masalah tersebut lebih berkonflik di Australia daripada di Kanada—salah satu pembanding terdekat—di mana sistemnya tidak terlalu ambisius. 3 Sementara itu, argumen yang bertentangan menyatakan bahwa dengan melibatkan Komisi Hibah Persemakmuran (CGC) untuk melumasi sistem, masalah tersebut tidak terlalu berkonflik dibandingkan di Kanada. 4 Di sini kami mengkaji klaim tersebut dan klaim lainnya, dengan memberikan tinjauan historis, penjelasan tentang perkembangan terkini, dan evaluasi.
Setelah beroperasi dengan konflik yang minimal selama bertahun-tahun, sistem ini mulai diserang pada tahun-tahun awal abad ini dan kemudian diserang dengan serius setelah ledakan pertambangan dimulai. Inti dari masalah ini adalah kekayaan luar biasa yang mulai mengalir ke Australia Barat sebagai akibat dari ledakan tersebut. Setelah secara historis menjadi penerima manfaat dari pemerataan, Australia Barat segera bergabung—dan, memang, melampaui—New South Wales (NSW) dan Victoria sebagai kontributor. Sumber daya alam merupakan masalah yang rumit bagi sistem pemerataan, dan itu khususnya terjadi ketika sumber daya tersebut berada di wilayah hukum yang kurang padat penduduknya, pinggiran, dan secara historis kurang beruntung. Kesulitan yang ditimbulkannya terutama ada dua. Pertama, sumber daya tersebut dapat mengalami fluktuasi nilai dan pengembalian yang cukup besar yang ditentukan secara eksogen. 5 Kedua, sifatnya yang tidak disengaja menimbulkan pertanyaan tentang siapa yang seharusnya mendapatkan manfaat: apakah sumber daya tersebut merupakan hak milik yang sah dari unit konstituen tempat sumber daya tersebut berada, atau haruskah dianggap sebagai “warisan nasional”? 6
Bagaimana Australia Dibandingkan
Setiap federasi harus menemukan cara untuk mendamaikan, di satu sisi, prinsip bahwa setiap unit konstituen adalah komunitas yang mengatur diri sendiri dengan wewenang dan tanggung jawab untuk mengendalikan nasibnya sendiri hingga tingkat yang berarti, dan, di sisi lain, rasa kewarganegaraan bersama yang mengikat mereka. Salah satu poros utama yang menjadi dasar ketegangan ini adalah pembagian kekayaan: sejauh mana setiap unit konstituen diharapkan menjadi penjaga saudaranya? Federasi-federasi utama sangat bervariasi dalam menjawab pertanyaan ini, dengan pengecualian adalah Amerika Serikat, di mana tidak ada sistem pemerataan formal sama sekali. 7 Di Jerman dan Australia, pendekatan yang sangat terstruktur dan komprehensif telah mendominasi. Sementara itu, Kanada dan Swiss menjalankan sistem pemerataan parsial. Dimensi yang menyebabkan terjadinya varians meliputi tingkat persyaratan formal; tingkat pemerataan; cara pemerataan dilakukan, dan, khususnya, sumber dana untuk pemerataan yang terjadi; dan tingkat kelembagaannya.
Kubu
Di Jerman, Swiss, dan Kanada, pemerataan merupakan persyaratan konstitusional. Di Jerman, pemerataan dilakukan melalui keharusan untuk mencapai kondisi kehidupan yang setara di seluruh federasi. Di Swiss, pemerataan dilakukan melalui ketentuan khusus tentang bagaimana pemerataan dihitung dan dilaksanakan. Di Kanada, pemerataan dilakukan melalui penyertaan klausul yang agak samar sebagai bagian dari “pelepasan” Konstitusi dari Inggris tahun 1982: “Parlemen dan pemerintah Kanada berkomitmen pada prinsip melakukan pembayaran pemerataan untuk memastikan bahwa pemerintah provinsi memiliki pendapatan yang cukup untuk menyediakan tingkat layanan publik yang cukup sebanding dengan tingkat perpajakan yang cukup sebanding.” 8
Australia tidak lazim dalam hal ini, karena tidak memiliki persyaratan konstitusional untuk, atau bahkan penyebutan, pemerataan sama sekali. Perkiraan yang paling mendekati adalah pasal 96: “Parlemen dapat memberikan bantuan kepada Negara Bagian mana pun dengan syarat dan ketentuan yang dianggap tepat oleh Parlemen.” Pasal 96 adalah klausul yang agak aneh yang sebagian besar telah digunakan untuk memperluas jangkauan Persemakmuran ke wilayah yurisdiksi negara bagian meskipun itu bukan tujuannya. 9
Tingkat Kesetaraan
Ironisnya, dari keempat federasi utama tersebut, Australia adalah yang paling berkomitmen untuk pemerataan. Jerman sangat dekat, tetapi Kanada memiliki sistem kompromi di mana provinsi-provinsi termiskin dinaikkan ke tingkat rata-rata tetapi tidak sampai ke tingkat provinsi-provinsi kaya. 10 Kanada adalah federasi lain yang paling sebanding, paling tidak karena memiliki ekonomi politik daerah pedalaman sumber daya alam yang serupa dengan yurisdiksi (Alberta) yang merupakan padanan dekat dengan Australia Barat. Konsekuensi dari tingkat komitmen yang berbeda ini dapat dilihat dalam perhitungan OECD tentang koefisien Gini pendapatan per kapita sebelum dan sesudah pemerataan. 11 Dalam perhitungan terbaru, untuk tahun 2012, Kanada dinilai sebesar 0,11 sebelum pemerataan dan 0,08 setelahnya—suatu perbaikan, tetapi hampir tidak setara. Temuan untuk Swiss serupa. Untuk Australia, sangat kontras, OECD menghitung bahwa koefisien Gini sebelum pemerataan adalah 0,07 dan, setelahnya, nol. Jerman naik dari 0,06 menjadi 0,02.
Australia secara umum dianggap sebagai salah satu federasi sejati yang lebih tersentralisasi, dan sentralisasi fiskal telah menjadi inti dari hal itu. 12 Tingkat pemerataan yang sangat tinggi di Australia telah lama difasilitasi oleh tingkat ketidakseimbangan fiskal vertikal yang sangat tinggi akibat dari sangat terbatasnya rentang basis pajak yang tersedia bagi negara bagian, khususnya sejak tahun 1942 ketika Persemakmuran mengambil alih pajak penghasilan pribadi dan perusahaan. Akibatnya, ada banyak dana transfer untuk didistribusikan kembali. Demikian pula, tingkat pemerataan yang tinggi di Jerman difasilitasi oleh sistem pajak pembagian pendapatan yang terpadu. Di Swiss dan Kanada, unit-unit konstituen memiliki kekuatan perpajakan yang luas dan mengendalikan sebagian besar dari total pendapatan pajak.
Cara pemerataan
Lalu ada pertanyaan tentang bagaimana pemerataan dilakukan. Secara umum, hal itu dilihat sebagai berlangsung dalam salah satu atau beberapa kombinasi dari dua cara: secara langsung , dengan pendapatan yang ditransfer antara unit-unit konstituen; atau secara tidak langsung , dengan yurisdiksi yang membutuhkan menerima alokasi khusus dari anggaran pemerintah pusat. OECD menyebut berbagai mode ini sebagai “horizontal” dan “vertikal”. 13 Namun, terminologi itu tidak menguntungkan dalam konteks apa yang pada dasarnya merupakan dimensi horizontal federalisme fiskal terlepas dari bagaimana ia dieksekusi. Kanada adalah kasus murni pemerataan tidak langsung, dengan bantuan yang diberikan kepada provinsi-provinsi tertentu dari pendapatan konsolidasi pemerintah federal. 14 Sangat menggoda untuk menempatkan Australia dalam kategori yang sama—dan OECD melakukannya—karena pemerataan di Australia didanai melalui distribusi pendapatan GST pemerintah Persemakmuran. Namun, mengingat bahwa pemerataan distribusi telah dilakukan dari kumpulan dana yang telah disisihkan oleh kesepakatan antarpemerintah dan undang-undang Persemakmuran untuk negara bagian, mungkin lebih baik untuk menggolongkan sistem tersebut sebagai sistem yang pada dasarnya bersifat langsung, yang ditransfer dari beberapa yurisdiksi ke yurisdiksi lainnya. Meskipun secara teknis tidak benar, pandangan pemerintah NSW menggambarkan hal ini dengan baik: “Meskipun GST dikumpulkan berdasarkan undang-undang Persemakmuran, GST tetap merupakan pajak negara bagian.” 15 Menggolongkan sistem Australia sebagai transfer langsung, seperti yang juga dilakukan Eccleston dan Woolley, memberikan kerangka kerja yang lebih berguna—seperti yang akan kita lihat—untuk memahami perubahan yang diperkenalkan pada tahun 2018. 16
Proses
Akhirnya, ada pertanyaan tentang bagaimana proporsinya ditentukan. Australia berbeda dalam hal ini, terutama jika dibandingkan dengan Kanada, karena memiliki badan ahli hukum yang melakukan penilaian tahunan. CGC, badan pemerintah Persemakmuran yang independen, memberikan penilaian kepada Bendahara setiap tahun tentang proporsi total hasil GST bersih yang harus diterima setiap yurisdiksi untuk mencapai pemerataan. 17 Dalam melakukannya, ia menghitung kapasitas fiskal relatif dan kebutuhan pengeluaran setiap negara bagian dan teritori dan atas dasar itu menentukan seberapa jauh dari pembagian per kapita (EPC) yang sama yang harus bervariasi—“relativitas” masing-masing. Yang relevan dengan pergolakan sistem baru-baru ini adalah sejauh mana Komisi Hibah merasa perlu untuk mengandalkan data yang kurang kontemporer, dan diinginkan untuk menggunakan rata-rata bergerak 3 tahun untuk perhitungan tersebut.
Asal Mula Sistem Australia
Akar sistem pemerataan Australia bermula dari federasi. Politik tarif sangat penting bagi proses federasi di Australia, dengan bea cukai menjadi instrumen utama diversifikasi dan pembangunan ekonomi di beberapa wilayah hukum tetapi tidak di wilayah hukum lain, dan penyatuan menawarkan solusi untuk masalah hambatan perdagangan. Persamaan dapat dilihat di sini dengan peran “faktor ekonomi dan fiskal” dalam penyatuan federal Jerman abad ke-19 dan pembentukan UE. 18 Keinginan untuk mengurangi hambatan perdagangan dan menikmati keuntungan ekonomi dari pasar yang lebih besar adalah salah satu faktor utama—jika bukan faktor utama—yang mendorong koloni-koloni Inggris di Australia menuju federasi pada tahun 1890-an seperti halnya di Eropa. 19 Hal itu mungkin lebih penting dalam kasus Australia daripada di Jerman karena keharusan keamanan jauh lebih lemah jika dibandingkan.
Sementara federasi memecahkan satu masalah tarif di Persemakmuran baru, federasi segera memunculkan masalah lain, dan ini merupakan elemen penting dalam langkah awal menuju sistem pemerataan. Perdebatan tarif di parlemen baru segera diselesaikan dengan mendukung proteksionisme, mengawali periode panjang di mana ini merupakan instrumen utama kebijakan ekonomi. Dengan industri manufaktur yang baru lahir yang sebagian besar berlokasi di dua negara bagian metropolitan besar, NSW dan Victoria, dan khususnya yang terakhir, sangat jelas bahwa sementara beban tarif akan tersebar secara proporsional di seluruh negeri, manfaatnya akan dilokalisasi. Ini khususnya akan terjadi jika manufaktur di yurisdiksi pinggiran akan berjuang untuk bersaing dengan perusahaan yang menikmati skala ekonomi yang lebih besar di negara bagian metropolitan.
WA dan Kendala Tarif
Dengan keterpencilannya dan populasi yang sangat kecil, WA secara alami dan sangat jelas dirugikan oleh tarif tersebut—dan tentu saja tidak dapat lagi melindungi industri apa pun dari dirinya sendiri terhadap persaingan domestik tersebut setelah federasi menghilangkan hambatan internal untuk perdagangan. 20 Yang terakhir adalah titik yang sangat menyakitkan, karena WA telah lebih mengandalkan tarifnya daripada koloni lain mana pun. Memang, TA Coghlan, kepala statistik NSW kolonial yang tangguh, menggambarkannya pada saat itu sebagai “hambatan yang hampir tidak dapat diatasi” bagi WA untuk bergabung dengan federasi. 21 Sementara Victoria, yang juga merupakan koloni proteksionis, memiliki bea masuk yang memberikan pendapatan per kapita sebesar £1,12,10, WA mengumpulkan empat kali lipatnya—£4,18,3. 22 Akibatnya, itu adalah koloni dengan ketergantungan terbesar pada pendapatan bea cukai. 23 Selain menjadi sumber pendapatan yang sangat penting, tarif WA melindungi sejumlah besar manufaktur lokal dari persaingan di tempat lain di Australia serta di luar negeri. 24 Bukti ketergantungan koloni pada tarif, khususnya berkenaan dengan perdagangan antarkolonial, adalah penyisipan pasal 95 ke dalam Konstitusi Persemakmuran yang mengizinkan Australia Barat mempertahankan tarif antarnegara bagiannya untuk masa transisi 5 tahun—dengan ketentuan bergabung sebagai Negara Asal.
Provokasi dan Penenangan: Pemisahan Diri dan Komisi Hibah
Setelah demam emas tahun 1890-an mereda dan tarifnya dihapuskan, Australia Barat menjadi negara bagian dengan basis ekonomi terbatas. Sebagai kompensasinya, Persemakmuran memberikan hibah khusus. Masalah-masalah ini menjadi kronis selama tahun 1920-an dan akut selama Depresi Besar, dan pada tahun 1933, Parlemen Australia Barat memilih untuk mengadakan referendum tentang pemisahan diri dari Persemakmuran. Keluhan utama adalah “dampak buruk dari perlindungan Australia terhadap industri primer pokok—industri ekspor—Australia Barat dan dampak yang sama berbahayanya dari perdagangan bebas antarnegara bagian terhadap industri manufaktur.” 25 Dalam referendum itu, para pemilih ditanya “Apakah Anda setuju dengan Negara Bagian Australia Barat yang menarik diri dari Persemakmuran Federal yang didirikan berdasarkan Undang-Undang Konstitusi Persemakmuran Australia (Imperial)?” Para pemilih menanggapi dengan menegaskan dengan mayoritas dua pertiga bahwa mereka setuju.
Namun, memberlakukan keputusan itu merupakan masalah yang sama sekali berbeda. Kendala konstitusional dan politik tidak dapat diatasi. Petisi negara bagian kepada Parlemen Inggris ditolak dan masalah itu berakhir. 26 Dua minggu setelah referendum, sebuah RUU diperkenalkan ke Parlemen Australia untuk badan hukum untuk “menyelidiki dan melaporkan” bantuan keuangan kepada negara bagian. Hal ini memberlakukan proposal yang diajukan khususnya oleh dua negara bagian penggugat lainnya, Australia Selatan dan Tasmania, dan belum tentu merupakan apa yang diinginkan Australia Barat. 27 Undang-Undang Komisi Hibah Persemakmuran disahkan segera setelah itu dan badan yang dibentuknya terus berlanjut hingga hari ini. Dalam sejarahnya yang cermat tentang asal-usul dan evolusi pemerataan di Australia, May mengabaikan pentingnya suara pemisahan diri Australia Barat dengan alasan bahwa Komisi Hibah bukanlah sesuatu yang diinginkan atau disambut baik oleh warga Australia Barat. 28 Ini adalah argumen yang masuk akal, tetapi tidak meyakinkan, dan tanpa adanya bukti yang lebih langsung, sulit untuk tidak melihat sesuatu yang secara mendasar menantang seperti suara yang mendukung pemisahan diri sebagai faktor pemicu utama.
Perkembangan
Meskipun dimulai dengan penilaian klaim dari negara-negara miskin untuk hibah khusus, sistem tersebut berkembang selama seabad menjadi sistem pemerataan yang sistematis dan komprehensif. Namun, titik baliknya datang cukup awal: ketika sistem pajak penghasilan diambil alih oleh Persemakmuran pada tahun 1942, hubungan fiskal antara Persemakmuran dan negara-negara bagian berubah dan sejumlah besar dana tersedia untuk didistribusikan di antara yurisdiksi sesuai dengan yang diinginkan oleh Persemakmuran. Pemerataan dapat dengan mudah “dibangun”. Pada tahun 1978, Wilayah Utara menjadi wilayah yang memerintah sendiri dan dimasukkan bersama dengan negara-negara bagian dan satu dekade kemudian Wilayah Ibu Kota Australia juga ditingkatkan dan dimasukkan.
Meluncurkan Sistem
Pembenaran yang diajukan oleh negara-negara “penggugat” dipertimbangkan oleh Komisi Hibah yang baru dibentuk dan rekomendasi dibuat kepada Bendahara Persemakmuran. Dalam menilai klaim-klaim ini, Komisi segera mengembangkan pendekatan yang menilai kebutuhan dengan penilaian “disabilitas” yang membatasi jumlah pendapatan yang dapat diperoleh beberapa negara bagian dari tingkat perpajakan yang setara, atau meningkatkan beban biaya relatif mereka. Australia Barat, Australia Selatan, dan Tasmania adalah negara-negara penggugat. Komisi menetapkan bahwa prinsip panduannya adalah “untuk memungkinkan negara-negara penggugat ‘dengan upaya yang wajar, untuk menempatkan keuangan mereka pada posisi yang hampir sama baiknya dengan negara-negara bagian lainnya.'” 29
Argumen yang diajukan WA pada penyelidikan perdana Komisi itu ada dua: “(a) Disabilitas yang dialami oleh Negara sebagai akibat dari Federasi. (b) Disabilitas Negara karena karakter ekonominya.” 30 Secara khusus, WA menekankan bahwa dalam satu gerakan, federasi telah melucuti sumber pendapatan utama negara dan memperkenalkan sistem perlindungan tarif nasional yang tidak menguntungkan negara saat membayar biayanya. Untuk mendukung poin sebelumnya, pengajuan tersebut memberikan angka yang menunjukkan bahwa pada tahun 1895, koloni independen WA mengandalkan tarif lokalnya untuk pendapatan pemerintah yang luar biasa sebesar 45,6 persen. 31 Terlepas dari kerugian fiskal yang ditimbulkan oleh federasi, negara bagian menanggung beban penyediaan layanan yang lebih berat daripada yurisdiksi lain karena “Australia Barat terdiri dari wilayah yang sangat luas, dengan jumlah penduduk yang relatif sedikit; yang terakhir tersebar di daerah-daerah yang dipisahkan oleh jarak yang sangat jauh. Hal ini mengharuskan pembangunan rel kereta api sepanjang bermil-mil dan penyediaan layanan di lahan-lahan yang luas yang tidak berpenghuni dan, sejauh ini, tidak produktif.” 32
Meskipun mengakui bahwa manfaat federasi tidak merata, Komisi segera memutuskan bahwa tingkat ketidakmampuan tersebut terlalu sulit untuk ditentukan dan bahwa satu-satunya cara yang layak untuk melanjutkan adalah melalui perbandingan antarnegara bagian secara langsung mengenai kondisi ekonomi dan fiskal yang berlaku. Penekanan Australia Barat pada beban pemberian layanan yang ditanggungnya sebagai konsekuensi dari geografi politik dan ekonominya tercermin dalam pencantuman kapasitas dan kebutuhan dalam perhitungan Komisi Hibah. Dalam beberapa waktu terakhir, kebutuhan telah memberikan manfaat khususnya bagi Queensland dan Wilayah Utara.
Sentralisasi Pendapatan
Peran Persemakmuran dalam mendanai negara-negara bagian hanya sedikit ketika Komisi Hibah didirikan. Negara-negara bagian mendominasi bidang pajak penghasilan yang sedang berkembang dan sebagian besar mendanai diri mereka sendiri. Meskipun mereka mengandalkan Persemakmuran untuk hampir 22 persen pendapatan mereka pada akhir dekade pertama federasi, pada akhir tahun 1920-an jumlah tersebut telah turun menjadi 6,65 persen. 33
Semua ini berubah secara fundamental dengan masuknya Jepang ke dalam Perang Dunia Kedua dan pengambilalihan pajak penghasilan oleh Persemakmuran pada tahun 1942. Dengan menggunakan kewenangannya berdasarkan pasal 96 untuk “memberikan bantuan keuangan kepada Negara Bagian mana pun dengan syarat dan ketentuan yang dianggap sesuai oleh Parlemen,” pemerintahan Buruh Curtin menegaskan kendali monopoli atas bidang tersebut dan mendelegasikan negara-negara bagian ke dalam ketergantungan finansial. Kendali itu tidak pernah dilepaskan, dan untuk waktu yang lama negara-negara bagian bergantung pada transfer untuk lebih dari setengah kebutuhan pendapatan mereka. Persemakmuran mengeksploitasinya secara ekstensif melalui hibah terikat tetapi juga melakukan pembayaran tanpa syarat yang substansial kepada negara bagian dan teritori melalui pendapatan GST. 34 Telah disarankan bahwa Australia dapat mengelola tingkat ketidakseimbangan fiskal vertikal yang ekstrem dengan cara yang lebih federal dengan beralih ke pendekatan pembagian pendapatan Jerman di mana kedua tingkat pemerintahan akan mendapatkan bagian yang ditentukan dari pendapatan pajak utama. 35 Namun, reformasi ini atau reformasi lainnya tidak mungkin terjadi.
Negara bagian telah memberikan hibah tanpa syarat kepada negara bagian sejak mengambil alih pajak penghasilan pada tahun 1942. Karena pada dasarnya ini adalah pengembalian dana kepada negara bagian yang, sebelum diambil alih oleh Negara Bagian, merupakan milik mereka, hibah ini awalnya disebut Hibah Penggantian Pajak. Kemudian, hibah ini berganti nama menjadi Hibah Bantuan Keuangan dan kemudian pada tahun 2000 diganti dengan GST.
Melembagakan Kesetaraan
Jumlah transfer tanpa syarat yang sangat besar ini menyediakan sumber daya untuk merekayasa redistribusi yang merata. Pada tahun 1978, Persemakmuran telah menetapkan dalam undang-undang prinsip yang menjadi dasar operasi pemerataan, dengan pendanaan yang akan dialokasikan untuk:
Hal itu berarti, sebagaimana yang dijelaskan dalam undang-undang, “memperhitungkan” kapasitas fiskal masing-masing negara dan kebutuhan belanja spesifik. Ditetapkan pula bahwa tugas penerapan prinsip-prinsip ini menjadi tanggung jawab Komisi Hibah.
Hasil perhitungan Komisi Hibah tentang alokasi apa yang akan mencapai tujuan tersebut dirangkum dalam “relativitas” yang ditetapkan untuk setiap negara bagian, yaitu, penyimpangan dari alokasi EPC. Dengan demikian, negara bagian yang kapasitas fiskal dan kebutuhan belanjanya menempatkan mereka di atas rata-rata akan diturunkan dengan porsi yang kurang dari EPC sementara yang lain akan dinaikkan. Pada awal tahun 1980-an, sistem ini beroperasi dan telah berfungsi dalam bentuk yang pada dasarnya seperti itu sejak saat itu. NSW dan Victoria secara konsisten menjadi penyandang dana sistem tersebut, dengan relativitas mereka selalu di bawah 1,0, atau kurang dari porsi EPC. Misalnya, pada tahun 2000–2001, relativitas mereka masing-masing adalah 0,89 dan 0,84. Di sisi ekstrem lainnya, relativitas Tasmania tahun itu adalah 1,6 dan Northern Territory adalah 4,8. 37
Era GST
Setelah bertahun-tahun berdiskusi secara resmi dan berdebat secara politik, pada tahun 2000, Persemakmuran akhirnya berhasil mengganti pajak penjualan grosir yang sudah ketinggalan zaman dengan pajak pertambahan nilai modern atas barang dan jasa (GST). Untuk mengonsolidasikan dukungan politik yang cukup bagi pajak baru tersebut, Persemakmuran berhasil menggadaikan seluruh pendapatan bersih pajak baru tersebut kepada negara bagian. Hal ini akan menggantikan pengaturan alokasi anggaran tahunan yang agak serampangan. Komitmen tersebut diformalkan dalam Perjanjian Antarpemerintah tentang Reformasi Hubungan Keuangan Persemakmuran-Negara Bagian dan undang-undang Persemakmuran tahun 1999. 38 Perjanjian tersebut dan undang-undang yang menyertainya menetapkan bahwa: “Persemakmuran akan mendistribusikan hibah pendapatan GST di antara Negara Bagian dan Teritori sesuai dengan prinsip pemerataan fiskal horizontal (HFE).” Jumlah uang yang masuk ke negara bagian melalui distribusi GST—$94,4 miliar pada tahun 2024–2025—memberikan ruang lingkup yang cukup untuk pendistribusian ulang. Hingga masa kejayaan pertambangan, kurang dari 20 persen dari total GST yang dibutuhkan untuk tujuan tersebut. 39
Gangguan
Selama sebagian besar masa hidupnya, sistem pemerataan Australia cukup stabil—ada ketidakpuasan moderat tetapi bukan konflik yang nyata. Ledakan sumber daya alam pada akhir tahun 1970-an memang menimbulkan beberapa ketegangan, dengan Australia Barat yang ditentang oleh revisi ke bawah relativitasnya dari 1,7 menjadi 1,3 dan Victoria bersikeras bahwa sudah waktunya untuk mengakui bahwa daerah-daerah pinggiran seharusnya tidak lagi dilihat sebagai “Cinderella” yang berjuang, tetapi sekarang sebagai “putri” yang diistimewakan. 40 Meskipun ledakan itu berumur pendek dan merupakan momen yang cepat berlalu, ini dapat dilihat sebagai titik balik dalam ekonomi politik federalisme Australia dan pertanda hal-hal yang akan datang seperempat abad kemudian. 41
Gerutuan muncul kembali di awal milenium baru. Bersama dengan Australia Barat, yang relativitasnya mulai turun di bawah 1,0, NSW dan Victoria menugaskan sebuah laporan oleh ekonom publik terkenal Garnaut dan FitzGerald yang mempertanyakan gagasan pemerataan. Laporan itu, yang diterbitkan pada tahun 2002, menyatakan (a) bahwa “Menyamakan dampak fiskal dari kinerja ekonomi baik atau buruk suatu Negara menumpulkan insentif untuk kebijakan yang mendorong pertumbuhan”; dan (b) bahwa satu-satunya redistribusi yang sah atas dasar ekuitas adalah vertikal. 42 Tidak banyak yang terjadi sebagai tanggapan.
Ini Mengubah Segalanya
Hal itu berubah drastis dengan dimulainya ledakan sumber daya hanya beberapa tahun setelah laporan Garnaut–Fitzgerald diterbitkan. Sistem pemerataan menjadi tidak seimbang, yang mengakibatkan konflik dan akhirnya kemunduran. Inti dari ledakan itu adalah bijih besi, yang cadangannya terbesar di dunia dimiliki Australia—hampir seluruhnya terletak di utara Australia Barat—dan merupakan produsen terbesar di dunia.
Berkat permintaan bijih besi yang terus meningkat dari Tiongkok, Negara berubah dari memperoleh $300 juta setahun dari royalti menjadi memperoleh $6 miliar dalam waktu kurang dari satu dekade. Setelah stabil selama bertahun-tahun pada harga US$30 per ton, harga ekspor bijih besi meningkat drastis, mencapai lebih dari US$180 per ton pada tahun 2011. Dampak hal ini pada alokasi GST WA, tentu saja, sama dramatisnya. Pada tahun 2005, “relativitas” WA adalah 1,0; negara bagian menerima bagian EPC dari pendapatan GST. Pada tahun 2010–2011, relativitasnya telah turun menjadi 0,68 dan akan terus turun lebih jauh. 43 Dengan hanya 10 persen dari populasi nasional dan pendapatan yang menggelembung, WA pasti akan mengalami pengurangan porsi per kapita yang signifikan, berpotensi mendekati nol. Secara sistemik, dampaknya adalah diperlukannya porsi dana GST yang jauh lebih besar untuk mencapai pemerataan, hingga mencapai 70 persen. 44
Kebencian dan Ulasan
Meskipun telah menjadi penerima manfaat dari sistem pemerataan selama bertahun-tahun, tanggapan negara itu cepat dan lantang, mengecam proses tersebut sebagai “sangat tidak adil.” 45 Pada bulan Maret 2011, pemerintah Buruh Persemakmuran menanggapi dengan meluncurkan penyelidikan publik, meskipun ketentuan acuannya menghalangi pengenceran sistem atau penambahan kontribusi keuangan pemerintah Persemakmuran “untuk ‘membeli’ reformasi.” 46
Pengajuan untuk peninjauan tersebut persis seperti yang diharapkan. 47 Dua negara penggugat utama, Australia Selatan dan Tasmania, berargumen dengan penuh semangat untuk status quo. Pengajuan SA menyatakan bahwa “sistem yang komprehensif dan terkini … adalah kekuatan fundamental federasi Australia.” Sejauh Australia Selatan melihat “kekurangan dalam pengaturan terkini”, ini adalah “kurangnya keserasian” dalam metodologi Komisi Hibah. 48 Pengajuan Australia Barat mengajukan klaim yang luas untuk penghapusan pemerataan langsung sama sekali dan distribusi pendapatan GST berdasarkan EPC. 49 Pembenarannya ada dua: pemerataan mengurangi produktivitas; dan status penerima manfaat Australia Barat pada abad sebelumnya hanyalah kompensasi yang sesuai untuk kebijakan tarif yang tidak adil yang telah lama berlaku di negara bagian tersebut. Sementara itu, pemerintah Koalisi di dua negara bagian yang telah lama mendanai sistem tersebut memanfaatkan kesempatan ini untuk menyerukan perombakan sistem juga. Untuk NSW, GST harus didistribusikan berdasarkan EPC dan jika Pemerintah merasa dukungan tambahan diperlukan untuk yurisdiksi yang kurang kaya, maka Pemerintah harus mensubsidi mereka dari kantongnya sendiri. 50 Victoria juga memilih untuk meninggalkan sistem tersebut dan mendistribusikan EPC sebagai gantinya. 51
Namun, permohonan tersebut tidak digubris, dan Laporan Akhir Penyelidikan merekomendasikan kelanjutan sistem pemerataan “penuh”. 52 Untuk memperbaiki masalah tersebut, pemerintah Koalisi federal yang baru mendesak Komisi Hibah untuk mengubah metodologi mereka guna menghilangkan atau mengurangi efek jeda dan memastikan bahwa perubahan relativitas sesuai dengan kondisi terkini. 53 Hal ini secara tegas ditolak oleh Komisi dengan alasan bahwa metode yang ada memastikan “data yang kuat” dan memberikan efek “pemulusan”. 54
Sementara sistem tersebut tetap tidak berubah, tak lama kemudian terjadi peristiwa yang lebih tidak stabil yang berarti hal ini masih jauh dari penyelesaian masalah. Setelah mencapai titik tertinggi lebih dari US$175 per ton selama tahun-tahun awal booming, harga ekspor bijih besi anjlok hingga kurang dari US$50 per ton selama 2014–2015, yang memangkas penerimaan royalti WA. Sementara dampaknya mungkin telah dinetralkan oleh sistem pemerataan—bagian negara dari GST meningkat kembali secara proporsional—tetapi kenyataannya tidak demikian. Pendekatan rata-rata 3 tahun Komisi dan kelambatan data 2 tahun berarti bahwa WA terperangkap dalam aksi gunting keuangan. Pada 2015, dan kemudian lagi pada 2016, relativitas WA turun menjadi 0,3. 55 Bahwa bagian Negara dari GST akan menurun pada tahun-tahun segera setelah lonjakan pendapatan sangat dapat diketahui—dan, memang, diketahui. Namun, peringatan dari Departemen Keuangan Australia Barat tidak dihiraukan oleh pemerintah Australia Barat, yang tidak melakukan apa pun untuk mengurangi pengeluaran energinya. “Anggaran 2014/15 memperkirakan surplus kecil dan menghasilkan defisit rekor sebesar $1,3 miliar.” 56
Dengan situasi yang menjadi lebih akut dan peka secara politis, para pemimpin di kedua sisi politik federal mengindikasikan mereka akan turun tangan dengan sejumlah kompensasi untuk WA. Pada tahun 2017, pemimpin Oposisi Liberal WA melontarkan gagasan tantangan konstitusional dengan alasan bahwa pembagian kekayaan secara paksa melanggar larangan Konstitusi Persemakmuran atas diskriminasi keuangan antara negara bagian. 57 Pada saat ini, pemerintah Persemakmuran—sekarang menjadi pemerintah Koalisi—telah mengambil tindakan. Setelah memberikan subsidi kompensasi ad hoc kepada WA selama 3 tahun, ia meluncurkan penyelidikan kedua pada bulan Mei 2017 dengan tujuan untuk solusi yang lebih langgeng. Kali ini, peninjauan akan dilakukan oleh badan penasihat ekonomi dan kebijakan utama pemerintah, Komisi Produktivitas, dan kali ini dengan mandat yang jelas untuk mengidentifikasi setiap disinsentif ekonomi atau fiskal dari sistem saat ini dan untuk mempertimbangkan “alternatif yang lebih baik.” 58 NSW dan WA memperbarui seruan mereka untuk distribusi EPC sementara Victoria—yang relativitasnya telah meningkat dari 0,90 menjadi 0,93 dan akan naik menjadi 0,99 tahun berikutnya—membalikkan posisinya sepenuhnya, sepenuhnya mendukung pemerataan penuh, dengan mengutip alasan yang berprinsip. 59 Tidak lama kemudian, ketika keadaan berubah, prinsip dan kepentingan pribadi menjadi selaras dengan baik bagi Victoria ketika dinilai, untuk pertama kalinya dalam sejarah sistem, tidak lagi memiliki relativitas kurang dari EPC. 60 Queensland—secara tradisional merupakan negara penerima karena beban biaya populasi yang lebih tersebar—melanjutkan dukungannya terhadap status quo, tidak mengherankan menekankan pentingnya memberikan bobot penuh pada sisi biaya dari buku besar. 61 Namun, pengajuan Queensland adalah satu-satunya yang menyerukan agar sistem pemerataan dibahas melalui forum hubungan antarpemerintah utama daripada menjadi perhatian pemerintah Persemakmuran secara unilateral. Seperti yang dikatakan oleh salah seorang Bendahara Negara di Parlemen, “perubahan pada distribusi pendapatan GST tidak memerlukan persetujuan negara bagian dan teritori. Tugas Negara adalah mengatur semua warga Australia.” 62
Kali ini, para pengadu lebih beruntung. Dengan pijakannya yang kokoh dalam ekonomi arus utama, dan instruksi yang jelas untuk memikirkan kembali pendekatan Australia terhadap pemerataan, Komisi Produktivitas mengambil sikap yang sangat berbeda dari penyelidikan tahun 2012. Mengikuti logika laporan Garnaut–FitzGerald, Komisi menerima argumen bahwa pemerataan memiliki biaya efisiensi dan merekomendasikan agar sistem tersebut direkonstruksi untuk mencapai keseimbangan yang lebih baik antara keadilan horizontal dan efisiensi. 63 Yang paling radikal, ia merekomendasikan bahwa “Pemerintah Persemakmuran harus mengubah sistem HFE Australia menuju pemerataan ke kapasitas fiskal rata-rata (pra-GST) semua negara bagian, dengan sisa pendapatan GST didistribusikan berdasarkan per kapita.” 64 Ini akan menjadi jaring pengaman daripada sistem egaliter.
Revisi, Kegembiraan, dan Tuduhan
Pemerintah menolak rekomendasi ini karena bertentangan dengan prinsip “keadilan”, menurut Menteri Keuangan Scott Morrison, dan terlalu mengganggu. Sebaliknya, mereka memilih untuk memperkenalkan batas bawah yang akan melindungi bagian yurisdiksi dari penurunan—solusi yang telah dibahas tetapi ditolak oleh Komisi Produktivitas karena hanya “menargetkan gejala” daripada menyediakan reformasi yang diperlukan. 65 Pelemahan sistem yang ada ini memberikan kemenangan besar bagi Australia Barat. 66 Berdasarkan undang-undang yang disahkan pada tahun 2018, relativitas terendah yang diizinkan ditetapkan pada 0,7, meningkat pada tahun 2024–2025 menjadi 0,75. 67 Akibat wajar yang diperlukan dari ini adalah bahwa yurisdiksi tidak akan selalu dinaikkan ke tingkat yang sama, dengan standar baru adalah Victoria atau NSW, mana pun yang lebih tinggi. Membawa semua negara bagian ke tingkat yang sama tidak lagi layak dan, seperti dalam sistem Kanada, rata-rata kompromi harus digunakan sebagai gantinya. Akibat lainnya adalah, untuk pertama kalinya di era modern, Persemakmuran mengakui bahwa mereka harus memberikan kontribusi anggaran sendiri. Karena, dengan semakin banyaknya GST yang masuk ke Australia Barat, jumlah yang akan didistribusikan ulang akan menyusut, Persemakmuran berkomitmen untuk “menambah” pembayaran yang memastikan bahwa tidak ada yurisdiksi yang akan dirugikan. Sistem ini menjadi sistem hibrida, dengan unsur transfer langsung dan tidak langsung.
Setiap yurisdiksi kecuali WA menentang perubahan tersebut. 68 Sementara mayoritas melakukannya dalam rangka membela pemerataan, NSW melakukannya karena alih-alih mengatasi apa yang mereka lihat sebagai kelemahan sistemik, penerapan batas minimum justru memperparah kelemahan tersebut dengan secara tidak wajar mensubsidi “negara bagian yang menerima pendapatan tak terduga dari sumber daya alamnya dan gagal merencanakan masa depan.” 69 Meskipun demikian, UU tersebut tetap disahkan.
Peraturan perundang-undangan itu baru saja selesai ditandatangani ketika harga ekspor bijih besi Australia Barat melonjak naik. Pada pertengahan tahun 2021, harga tersebut telah mencapai titik tertinggi yang belum pernah terjadi sebelumnya, yakni lebih dari US$200 per ton—dan tentu saja sekarang, setelah investasi besar-besaran dalam industri tersebut, volumenya juga jauh lebih tinggi. Banjir pendapatan yang dihasilkan membuat dampak buruk dari perubahan Persemakmuran menjadi sangat jelas. Pada tahun 2020–2021, ketika negara-negara bagian lain berjuang melawan dampak anggaran yang parah akibat pandemi, Australia Barat mencatat surplus anggaran terbesar dalam sejarahnya dan terbesar kedua dalam sejarah negara bagian mana pun, dengan saldo operasi bersih sebesar $5,6 miliar. Hal ini diikuti pada tahun 2021–2022 dengan surplus sebesar $5,7 miliar, dan pada tahun 2022–2023 dengan surplus sebesar $3,2 miliar. 70 Dengan Negara menerima pembayaran GST sebesar $4,5 miliar pada tahun 2020–2021, $5,5 miliar pada tahun 2021–2022, dan $6,3 miliar pada tahun 2022–2023, surplus tersebut sebagian besar merupakan keuntungan tak terduga dari batas bawah 70 persen yang melindungi bagian WA dari GST. 71 Hadiah tersebut menumpuk hak istimewa di atas hak istimewa, karena WA telah mampu berlindung pada tingkat yang hampir unik secara global dari pandemi Covid, dengan isolasi geografis yang memungkinkan negara bagian untuk melindungi dirinya sendiri di balik perbatasan yang tertutup sementara ekonominya terus berjalan berkat ekspor sumber daya dan kehidupan terus berlanjut seperti biasa sementara yang lain terpaksa tutup. Dan ini bukan momen yang berlalu: dengan ledakan yang masih kuat, Komisi Hibah mengamati dalam pembaruan tahun 2025-nya bahwa sebagai akibat dari batas bawah buatan pada bagiannya, “Australia Barat diperkirakan akan menerima pembayaran GST tambahan sebesar $6 miliar pada tahun 2025–26.” 72 Queensland juga mengalami penurunan yang cukup besar dalam relativitasnya sebagai akibat dari keuntungan tak terduga dari royalti sumber daya (batu bara), tetapi belum sampai pada titik di mana batas bawahnya berlaku. 73
Dalam mengutuk hal ini sebagai “keputusan kebijakan publik Australia terburuk di abad ke-21 sejauh ini,” Eslake menyesalkan sifat tidak adil dari suatu pengaturan di mana $40 miliar—dan sangat mungkin lebih—akan ditransfer dari Persemakmuran ke negara bagian terkaya per kapita di Australia selama dekade 2019 hingga 2029–2030. $40 miliar itu adalah kontribusi “tambahan” yang ditambahkan Persemakmuran ke sistem untuk mengompensasi Australia Barat yang mempertahankan bagian istimewanya. Yang lebih penting, prinsip yang mengatur federalisme fiskal horizontal di Australia sejak Laporan pertama CGC yang baru didirikan pada tahun 1934 sekarang harus hidup berdampingan dengan efek Matthew: “Karena siapa yang mempunyai, kepadanya akan diberi, dan ia akan memiliki lebih banyak kelimpahan.” 74
Diskusi
Pemerataan pada tingkat tinggi telah menjadi bagian yang diterima dari kontrak federal di Australia. Itu tidak berarti bahwa hal itu sama sekali tidak terbantahkan atau, seperti yang telah kita lihat, bahwa hal itu kebal terhadap perubahan. Ada tiga pertanyaan yang perlu dijawab: apa yang harus kita simpulkan dari argumen kepentingan publik untuk melemahkan sistem; mengapa, setelah bertahun-tahun, sistem itu macet pada tahun 2018; dan apakah memang benar bahwa sistem Australia menderita konflik karena sifatnya yang langsung dan egaliter?
Menentang Persamaan Hak di Australia
Karena argumen yang meyakinkan terhadap pemerataan penuh harus didasarkan pada kepentingan umum dan bukan argumen kepentingan pribadi, para kritikus telah berfokus pada serangkaian dugaan dampak buruk yang ditimbulkan oleh pembagian kekayaan terhadap negara secara keseluruhan. Seperti disebutkan di atas, ini adalah pendekatan yang diambil oleh penyelidikan Garnaut–Fitzgerald yang ditugaskan oleh pemerintah NSW, Victoria, dan WA pada tahun 2002. Argumen-argumen ini paling sering berkaitan dengan kemungkinan dampak disinsentif yang ditimbulkan oleh pemerataan terhadap kebijakan publik, khususnya kemauan untuk mengenakan pajak dan antusiasme terhadap pengembangan sumber daya.
Kekhawatiran ini disampaikan kepada Tinjauan Distribusi GST oleh negara-negara “donor” dengan laporan akhir yang menyimpulkan bahwa “sistem saat ini dapat dan memang menciptakan insentif yang menyimpang secara teori, tetapi … hanya ada sedikit bukti bahwa insentif tersebut memiliki efek apa pun di dunia nyata.” 75 Kekhawatiran bahwa sistem tersebut dapat menghambat upaya dengan menyamakan keuntungan fiskal yang dihasilkan dengan mudah dibantah dengan mencatat bahwa “suatu Negara memiliki banyak alasan untuk mengejar pembangunan ekonomi di luar potensi keuntungan fiskal.” 76 Namun, laporan tersebut mengakui bahwa sistem tersebut dapat menghambat tarif royalti sumber daya yang optimal karena sebagian besar keuntungan akan disamakan. 77
Komisi Produktivitas jauh lebih simpatik terhadap argumen-argumen ini. Meskipun mengakui bahwa ada “perbedaan pendapat yang meluas” tentang efek disinsentif yang diteorikan dan bahwa “bukti konklusif langka”, mereka tetap menyimpulkan bahwa berdasarkan keseimbangan probabilitas, hal itu memang terjadi. 78 Seperti Tinjauan GST, Komisi Produktivitas menganggap distorsi yang lebih “menonjol” sebagai distorsi yang timbul dari “insentif untuk mengurangi pajak atas pendapatan mineral” yang menyimpang karena sebagian besar pendapatan tambahan yang dihasilkan akan disamakan. 79 Namun, bahkan di sana, sama sekali tidak jelas bahwa ini adalah alasan untuk kecenderungan untuk mengurangi pajak.
Bukan hanya kelangkaan “bukti konklusif” yang menjadi masalah bagi klaim-klaim tentang efek kebijakan yang menyimpang dari pemerataan, tetapi juga kelangkaan bukti nyata apa pun. Sementara Komisi Produktivitas agak tendensius menjawab bahwa “ketiadaan bukti tidak sama dengan bukti ketiadaan,” hal itu tidak mengatasi masalah bahwa memang ada sedikit atau tidak ada bukti. Usulan kepentingan publik ini merupakan bagian integral dari kesimpulan Komisi Produktivitas bahwa sistem tersebut harus direvisi secara radikal tetapi tetap sama sekali tidak berdasar. Lalu, apa yang menjelaskan perubahan pada serangkaian praktik yang tampaknya mengakar seperti itu?
Mengubah Arah
Sejumlah faktor bersatu untuk mewujudkan perubahan tersebut. Pertama, dan yang paling mendasar, penurunan tajam dalam porsi GST WA pada tahun 2010-an merupakan guncangan terbesar yang pernah dialami oleh sistem pemerataan komprehensif. Hingga saat itu, NSW dan Victoria, yang mendanai pemerataan, memiliki relativitas sekitar 0,9. Sebaliknya, relativitas WA adalah 0,3 pada tahun 2015–2016 dan 2016–2017 dan turun di bawah 0,45 pada lima kesempatan antara tahun 2009–2010 dan 2020–2021. Tentu saja, penurunan relativitas ini terjadi karena royalti bijih besi negara bagian yang tak terduga, tetapi tetap saja hal itu pasti akan menimbulkan reaksi. Yang membuatnya sangat tidak stabil adalah kombinasi dari besarnya perubahan pendapatan dan cara keuntungan tak terduga tersebut hanya terjadi pada satu yurisdiksi—yang juga merupakan yurisdiksi yang bergantung pada sumber daya alam dengan jumlah penduduk yang sedikit dan sejarah panjang kedaerahan dan kebencian terhadap Negara Persemakmuran dan negara bagian lain. 80
Faktor kedua di balik perubahan pada tahun 2018 adalah inkrementalisme: Persemakmuran telah merespons dengan memberikan serangkaian tambahan ad hoc ke WA yang secara efektif menciptakan “batas bawah.” Ketiga, jalan telah disiapkan oleh Komisi Audit Nasional 81 dari pemerintah Koalisi yang masuk dan kemudian oleh Komisi Produktivitas, yang klaim cakupannya dengan sangat baik mengundang penyesuaian kompromi. Keempat, ledakan pertambangan tampaknya telah benar-benar mencapai puncaknya pada saat undang-undang baru disahkan. Akibatnya, diharapkan hanya akan ada sedikit kesenjangan antara bagian GST WA dan batas bawah 70 persen dan dengan demikian biaya bagi Perbendaharaan Persemakmuran akan menjadi sederhana. Kelima, mengencerkan egalitarianisme sistem pemerataan akan konsisten dengan karakter ideologis pemerintah kanan-tengah seperti Koalisi. Seperti yang diungkapkan oleh pemimpin Partai Liberal WA saat itu, pemerataan adalah “agenda sosialis.” 82 Tentu saja, hal itu mungkin tidak tampak begitu sosialis bagi para pemimpin Liberal di negara bagian lain, tetapi inti pokoknya tetap ada.
Akhirnya, faktor elektoral perlu dipertimbangkan. Koalisi federal yang berkuasa hanya memegang sekitar 73 dari 151 kursi di DPR menjelang pemilihan umum 2019. WA adalah kubu Liberal, dengan partai tersebut memegang 11 dari 16 kursi negara bagian, tetapi dengan tiga di antaranya dengan margin kurang dari 4 persen. Pada tahun 2017, Partai Liberal WA telah menderita kekalahan terburuk dari pemerintah yang sedang menjabat dalam sejarah negara bagian—peringatan yang jelas bagi kaum Liberal federal. Pada tahap ini, distribusi GST sejauh ini merupakan masalah paling signifikan di WA, dengan tokoh-tokoh senior Koalisi dan Buruh yang berkunjung tanpa henti ditanyai tentang pendekatan mereka terhadapnya oleh media berbasis negara bagian. Memiliki beberapa menteri kabinet senior dari WA, termasuk menteri keuangan, Mathias Cormann, mungkin juga telah membantu tujuan WA dalam membuat Persemakmuran mengubah posisinya, yang dengan cepat didukung oleh Buruh federal juga.
Pola Konflik
HFE tentu saja telah menjadi tempat konflik dalam federalisme Australia dalam beberapa tahun terakhir. Bagi Eccleston dan Woolley, hal ini mencerminkan fakta bahwa, dibandingkan dengan Kanada, Australia menggunakan cara transfer langsung zero-sum yang transparan dan menyamakannya dengan tingkat yang sangat tinggi—terutama dalam konteks pendapatan sumber daya. Ini tentu saja bukan proposisi yang berlawanan dengan intuisi: tampaknya logis untuk mengharapkan bahwa transfer langsung akan lebih terlihat dan bahwa ketidakpuasan dari yurisdiksi dermawan akan lebih besar jika pemerataannya lebih “penuh”.
Akan tetapi, tidak jelas apakah argumen-argumen ini berlaku dalam praktik, juga tidak jelas premis yang mendasari bahwa Australia lebih rentan terhadap konflik. Pemerataan menjadi “sumber konflik antarpemerintah yang menonjol” di Kanada pada awal tahun 2000-an, yang menyebabkan penyelidikan besar pada tahun 2005. 83 Kemudian pada tahun 2021, Alberta bertindak lebih jauh dengan mengadakan referendum mengenai masalah tersebut, dengan para pemilih mendukung tuntutan agar klausul pemerataan dalam Konstitusi Kanada dihapuskan sama sekali. 84 Ini terjadi meskipun sistem pemerataan Kanada bersifat tidak langsung dan Alberta tidak disamakan hingga ke tingkat rata-rata. Sementara itu, ciri-ciri menonjol dari konflik HFE di Australia adalah sejauh mana hal itu khusus untuk periode yang sangat spesifik ini dan pergeseran dari sistem di mana dua yurisdiksi terpadat telah menjadi penyandang dana. 85 Ini telah menjadi kasus kondisi luar biasa yang memicu tanggapan luar biasa. Bahkan saat itu, jika metodologi tersebut diadaptasi dengan lebih baik pada tahun 2012 untuk mencapai “keseremparan”, perubahan sistemik mungkin dapat dihindari.
Kesimpulan
Dimulai dengan konsesi awal untuk WA di federasi, Australia berkembang selama abad ke-20 salah satu sistem HFE yang paling, jika bukan yang paling, egaliter. Dengan menggunakan kumpulan dana yang sangat besar yang disediakan oleh asumsi kendalinya atas basis pajak utama, Persemakmuran telah merekayasa dan mengoperasikan sistem yang bertujuan untuk menempatkan semua yurisdiksi pada tingkat fiskal yang sama. Dipandu oleh perhitungan CGC, yang telah memberikan saran tentang pemerataan sejak didirikan pada tahun 1933, Persemakmuran menyesuaikan bagian EPC yang diterima setiap yurisdiksi menurut kapasitas pendapatan dan kebutuhan pengeluaran—”relativitas.” Sejak diperkenalkan pada 1 Juli 2000, kumpulan dana tersebut telah menjadi total hasil bersih dari Pajak Barang dan Jasa.
Pemerataan horizontal pada dasarnya merupakan operasi yang tidak menyenangkan, karena dengan satu atau lain cara, pemerataan ini mengadu yurisdiksi dengan yurisdiksi dalam apa yang dapat menjadi permainan zero-sum yang transparan dan sangat terukur. Meskipun demikian, sistem tersebut beroperasi dengan konflik minimal hingga ledakan sumber daya alam mulai terjadi sejak tahun 2005 dan seterusnya. Kenaikan harga bijih besi yang sangat cepat, yang hampir secara eksklusif berada di Australia Barat dan tersedia dalam jumlah yang melimpah, merupakan guncangan yang sangat mengganggu stabilitas. Penyesuaian sistem mungkin dapat dihindari, sesuai dengan rekomendasi status quo dari tinjauan Distribusi GST tahun 2012, jika tahun-tahun berikutnya tidak membuat Australia Barat terlibat dalam aksi gunting, dengan ledakan yang mereda tepat saat perhitungan Komisi Hibah yang terlambat mulai mengurangi hak GST negara bagian secara drastis. Sementara Komisi Produktivitas merekomendasikan reformasi menyeluruh yang akan menjauhkan Australia secara tegas dari model egaliternya, pemerintah saat itu memilih pada tahun 2018 untuk melakukan kompromi yang memberikan status istimewa kepada Australia Barat tanpa mengubah dasar-dasar sistem. Hal ini memerlukan peralihan dari transfer langsung antara negara bagian dan teritori ke transfer di mana Persemakmuran, untuk pertama kalinya sejak sistem modern muncul, memberikan kontribusi dari kantongnya sendiri—kontribusi yang ternyata tidaklah sedikit.
Memperlemah sistem pemerataan tentu saja telah meredakan WA dan meredam sumber konflik tersebut. Namun, karena secara gamblang merupakan kasus efek Matthew, hal itu tentu saja telah memprovokasi yurisdiksi lain. Jika Persemakmuran berhenti mendanai pembayaran WA yang dijamin dan mengharuskan selisihnya untuk ditanggung sepenuhnya dari kumpulan GST, maka ketidakpuasan saat ini akan meningkat dengan cepat.