Abstrak
Artikel ini membahas tantangan yang dihadapi oleh para penasihat Amerika dan Australia yang bekerja di provinsi Phuoc Tuy, Vietnam Selatan, dari tahun 1968 hingga 1973, dengan fokus pada keyakinan yang terus-menerus bahwa kepemimpinan Vietnam yang tidak efektif merupakan hambatan utama bagi proses perdamaian yang berhasil. Artikel ini meneliti bagaimana para penasihat mengidentifikasi kinerja yang buruk di antara para pejabat dan perwira di Phuoc Tuy dan melakukan pembinaan atau pemecatan sebagai solusi—upaya yang berulang kali dirusak oleh hambatan budaya, korupsi sistemik, dan kelemahan struktural di dalam Republik Vietnam. Studi ini berpendapat bahwa kegagalan RVN untuk mengembangkan dan mempertahankan para pemimpin yang cakap merupakan gejala dari kegagalan kelembagaan yang lebih luas, dan bahwa keterbatasan model penasihat—dikombinasikan dengan pemahaman yang salah tentang masyarakat Vietnam dan lingkungan masa perang yang kompleks—berkontribusi pada siklus kemajuan yang dangkal dan kemunduran yang berulang. Pada akhirnya, pengalaman di Phuoc Tuy menantang penilaian optimistis tentang keberhasilan perdamaian dan menggambarkan kesulitan yang lebih luas dalam pembangunan bangsa selama masa perang.
Pada tanggal 6 Maret 1970, Kapten Buddy L. Parker, seorang perwira intelijen Angkatan Darat AS, duduk untuk menulis surat kepada mitranya dari Vietnam, Pham Van Thien. Peran khusus Parker adalah menjadi penasihat program Phoenix (Phung Hoang dalam bahasa Vietnam) di Provinsi Phuoc Tuy milik RVN; Pham Van Tien adalah pemimpinnya. Phoenix/Phung Hoang adalah program pengumpulan dan penyebaran intelijen yang ditujukan untuk “menetralkan” (membunuh atau menangkap) anggota rahasia Front Pembebasan Nasional, yang secara internal dikenal sebagai Infrastruktur Viet Cong (VCI). Membasmi NLF dan kadernya dipandang sebagai bagian penting dari keseluruhan program pengamanan di RVN, dan dengan demikian merupakan upaya keseluruhan untuk memenangkan perang.
Paragraf pembuka Parker tidak berbasa-basi. “Aktivitas Phung Hoang terus menurun sejak Tet,” tulisnya. “Saya merasa sangat sedikit upaya yang dilakukan untuk meningkatkan efektivitas program.” Parker juga menjelaskan dengan sangat jelas siapa yang menurutnya bertanggung jawab atas keadaan ini:
Parker melanjutkan dengan nada yang sama selama satu setengah halaman lagi, menguraikan masalah-masalah khusus dengan fungsi program Phoenix dan menjelaskan bagaimana lawan bicaranya dari Vietnam bertanggung jawab atas masing-masing masalah. “Sangat sedikit yang telah dilakukan,” tulisnya mengacu pada operasi psikologis yang ditujukan pada VCI, “dan saya tidak menyalahkan siapa pun kecuali Anda.” Pada kesempatan lain, bawahan imajiner Pham Van Thien telah menentang instruksinya. “Saya tidak melihat Anda masuk ke dalam jip Anda dan pergi ke DIOCC mereka,” tulis Parker. “Sebaliknya, saya menyaksikan sikap putus asa dari Anda, PEMIMPIN mereka!” Dia mengakhiri cercaannya dengan mencatat secara sederhana, “Sudah waktunya untuk bertindak dan bukan alasan; tidak ada pengganti lain.” 1
Surat Parker tidak biasa hanya karena ia mengungkapkan sentimen-sentimen ini dengan tegas dan terbuka kepada mitranya dari Vietnam. Nada yang biasanya digunakan dalam korespondensi semacam itu sopan dan terukur, sering kali terbaca seolah ditujukan kepada seorang anak. Namun, dalam pelaporan mereka ke markas besar AS, para penasihat Amerika sering kali blak-blakan. Selain itu, seperti Parker, mereka biasanya menyalahkan satu kelompok dan satu kelompok saja atas masalah-masalah Phuoc Tuy: mitra-mitra mereka dari Vietnam. Mereka yakin program pengamanan yang mereka awasi di Phuoc Tuy memiliki sumber daya yang memadai dan dirancang dengan baik. Yang kurang adalah kemauan di antara para pemimpin pemerintah di provinsi itu untuk melakukan pekerjaan mereka dan melakukannya dengan baik.
Setelah mencapai kesimpulan ini, banyak penasihat mengidentifikasi solusi alami: mengganti pemimpin yang berkinerja buruk di semua tingkatan dengan mereka yang mampu dan bersedia melakukan pekerjaan itu. Namun, ini jauh lebih mudah diucapkan daripada dilakukan, dan sering kali mereka yang ditunjuk sebagai pengganti terbukti tidak lebih baik dari pendahulu mereka dalam pekerjaan mereka. Penasihat juga berjuang untuk meningkatkan kinerja rekan mereka melalui penyediaan saran—yang selanjutnya memperkuat keyakinan mereka bahwa penggantian adalah pilihan yang lebih disukai. Namun, hal ini tidak menghasilkan hasil jangka panjang yang jarang diketahui, karena penasihat menjalani tugas mereka dalam waktu terbatas. Setelah melihat rekan yang berkinerja buruk disingkirkan, penasihat sendiri akan menyelesaikan tugasnya di Phuoc Tuy dan pindah, dan siklus itu akan berulang.
Artikel ini dengan demikian tidak hanya melacak kegigihan dan menguji validitas gagasan di antara para penasihat bahwa “kepemimpinan” adalah hambatan utama bagi kemajuan pasifikasi di Phuoc Tuy, tetapi juga meneliti implikasi yang lebih luas dari hal ini bagi RVN dan program penasihat. Kegagalan untuk meningkatkan jumlah keseluruhan pemimpin Vietnam yang kompeten di provinsi tersebut menunjukkan kelemahan struktural di Republik dan upaya penasihat, kelemahan yang memiliki implikasi yang jauh melampaui Phuoc Tuy. Jika masalahnya bukan kurangnya sumber daya, tetapi ketidakmampuan untuk menggunakan sumber daya yang ada secara efektif, maka banyak logika yang mendasari strategi Amerika dalam konflik tersebut menghilang. Masalah ini penting, karena sekolah substansial dalam historiografi perang yang lebih luas bersikeras bahwa pasifikasi berhasil dan bahwa kemenangan RVN dan Amerika dibuang pada tahun 1973–1975. Yang paling menonjol dianjurkan oleh Lewis Sorley dalam A Better War , sekolah ini menunjuk pada statistik tingkat makro, dan komentar dari perwira senior Amerika, untuk mendukung kasusnya. Para politisi Amerika Serikat yang berkhianatlah yang pada akhirnya merugikan kemenangan RVN, bukan kegagalan substansial di lapangan. 2
Perspektif top-down dari aliran revisionis telah ditantang dalam dekade terakhir oleh sejumlah karya yang berfokus pada tingkat provinsi dalam RVN, untuk lebih memahami apa yang sebenarnya terjadi di lapangan daripada apa yang hanya sampai di Saigon dan Washington. 3 Karya-karya ini telah menantang gagasan bahwa kemenangan telah dicapai pada tahun 1973, dan menambahkan nuansa yang cukup besar pada pemahaman kita tentang ritme perang sehari-hari. Karya-karya lain telah berfokus pada pengalaman penasihat Amerika dan menekankan hambatan budaya dan struktural yang mereka hadapi—dan bahkan mereka sendiri yang bangun—dalam mencoba memenuhi misi mereka. 4 Artikel ini membangun metodologi ini dengan memeriksa pengalaman penasihat di satu provinsi secara mendalam dan selama periode 5 tahun. Kekhawatiran penasihat yang terus-menerus seputar kepemimpinan di Phuoc Tuy mempertanyakan kesimpulan yang meyakinkan tentang keberhasilan upaya AS dan RVN dalam perang, serta memungkinkan kita untuk lebih memahami kelemahan mendasar dari upaya penasihat RVN dan AS.
Phuoc Tuy
Phuoc Tuy adalah salah satu dari 44 provinsi RVN. Terletak di sebelah timur Saigon, provinsi ini dibentuk pada tahun 1956 sebagai provinsi Baria (nama ibu kota provinsi), dan kemudian berganti nama menjadi Phuoc Tuy pada tahun 1962. Dua tahun kemudian, semenanjung Vung Tau dihapus dan diubah menjadi wilayah administratifnya sendiri, meninggalkan persegi panjang cacat seluas sekitar 1820 km 2 dan sekitar 103.887 orang. 5 Kecil dan berpenduduk sedikit, pentingnya Phuoc Tuy—sebagaimana adanya—berasal dari hubungannya dengan Vung Tau, pelabuhan terbesar kedua RVN. Satu-satunya cara untuk memindahkan barang keluar dari Vung Tau adalah melalui Rute 2 atau Rute 15—keduanya melewati Phuoc Tuy. Mengingat tuntutan besar yang diberikan pada kapasitas pelabuhan RVN selama beberapa tahun pertama pembangunan Amerika, kemampuan untuk mengamankan pergerakan barang dari pantai dan ke jantung kota menjadi penting. 6 Hal ini khususnya berlaku pada tahun 1966, ketika Amerika Serikat berusaha keras untuk tidak hanya mengirim pasokan tetapi juga pasukan ke negara tersebut untuk menstabilkan situasi keamanan. Namun ketika situasi tersebut mulai stabil, signifikansi Phuoc Tuy pun berkurang, dan pada tahun 1968 kota tersebut relatif tidak penting dibandingkan dengan Bien Hoa yang berdekatan, apalagi provinsi-provinsi di utara RVN atau Dataran Tinggi Tengah.
Phuoc Tuy dibagi menjadi lima distrik: Long Le, Long Dien, Dat Do, Xuyen Moc, dan Duc Thanh. Di dalam masing-masing distrik terdapat desa-desa, yang terdiri dari sejumlah dusun. Mayoritas penduduk tinggal di desa-desa yang membentang melalui distrik Long Le, Long Dien, dan Dat Do. Komunitas-komunitas ini terutama bergantung pada pertanian dan perikanan, meskipun beras tidak sedominan di bagian barat Mekong. Sebaliknya, Duc Thanh dan Xuyen Moc hanya berpenduduk jarang, meskipun mencakup sebagian besar wilayah daratan Phuoc Tuy, dan lebih bergantung pada industri ekstraktif kayu dan karet. Daerah berhutan lebat di utara kedua distrik telah menjadi daerah pangkalan Front, dengan unit-unit besar Angkatan Bersenjata Pembebasan Rakyat (PLAF) dan Tentara Rakyat Vietnam (PAVN) bergerak di antara mereka di antara operasi-operasi melawan daerah-daerah berpenduduk dan pasukan keamanan. 7 Yang menduduki puncak pemerintahan provinsi Phuoc Tuy adalah kepala provinsi. Keempat kepala provinsi Phuoc Tuy antara tahun 1968 dan 1973 adalah Letnan Kolonel di Angkatan Darat Republik Vietnam (ARVN). Hal ini mencerminkan dominasi Angkatan Darat dalam politik Vietnam Selatan, tetapi juga peran ganda kepala provinsi. Di satu sisi, mereka menduduki jabatan di atas aparat birokrasi yang diharapkan untuk menjalankan fungsi pemerintahan sipil yang normal—kesehatan, kesejahteraan, pekerjaan umum, dan sebagainya. Namun di sisi lain, mereka diharapkan untuk menjaga keamanan di provinsi mereka. Untuk melakukannya, mereka diberi komando Pasukan Teritorial setempat—Pasukan Daerah dan Pasukan Rakyat (RF/PF), dan kemudian Pasukan Bela Diri Rakyat—serta Kepolisian Nasional dan berbagai unit paramiliter, seperti Unit Pengintaian Provinsi (PRU) dan tim Pengembangan Revolusioner (RD). Di Phuoc Tuy, jumlah gabungan mereka mencapai lebih dari 5000 orang—kekuatan yang tidak sedikit dan diharapkan (seperti yang akan terlihat) untuk mencapai hasil yang berarti. 8
Struktur di tingkat provinsi—seorang perwira militer yang menduduki jabatan di atas birokrasi campuran sipil, militer, dan polisi—ditiru di distrik-distrik. Seorang perwira ARVN, biasanya seorang Mayor di tiga distrik yang berpenduduk padat dan seorang Kapten di Duc Thanh dan Xuyen Moc, adalah seorang kepala distrik. Ia memimpin birokrasi sipil yang terbatas dan memimpin Pasukan Teritorial dan Kepolisian Nasional di distriknya. Sementara pemerintah provinsi berada di tempat yang relatif aman di Baria, kompleks distrik berada di desa-desa yang lebih kecil dan sering diserang oleh Front. Fokus kepala distrik dengan demikian secara alami condong ke keamanan di atas segalanya, dan urusan pemerintahan sehari-hari menjadi lebih berbahaya dan lebih sulit. Tingkat pemerintahan terakhir terletak di desa-desa dan dusun-dusun. Setiap desa dan setiap dusun seharusnya memiliki seorang kepala yang dipilih. Tidak seperti dua tingkat pemerintahan yang lebih tinggi, mereka yang menjalankan desa-desa dan dusun-dusun biasanya adalah warga sipil dan muncul dari masyarakat yang mereka pimpin. 9
Orang-orang yang bertugas dalam peran ini tetap menjadi tokoh yang tidak jelas dalam catatan sejarah, dan tidak hanya di Phuoc Tuy. Mengingat sentralitasnya terhadap perang, RVN dan, sebagai perluasan, Angkatan Bersenjata Republik Vietnam (RVNAF) masih sangat kurang dipelajari, dan banyak dari apa yang telah ditulis tentang yang terakhir difokuskan (sering kali karena kebutuhan) pada unit elit seperti Rangers, atau Divisi Lintas Udara atau Marinir daripada jenis perwira ARVN tingkat yunior dan menengah yang bertugas dalam peran kepemimpinan provinsi. 10 Pengabaian yang lebih luas terhadap RVN adalah produk dari dinamika politik perang di dunia berbahasa Inggris, kendala bahasa, akses terbatas ke materi arsip, dan kematian, kekacauan, dan pengungsian yang mengikuti runtuhnya Republik pada tahun 1975. Hasilnya adalah bahwa hampir semua yang kita ketahui tentang orang-orang dalam pemerintahan provinsi Phuoc Tuy berasal dari penasihat atau anggota Gugus Tugas Australia ke-1 (1ATF), yang bertugas di provinsi tersebut. Catatan mereka berguna tetapi terpisah-pisah—dibentuk oleh banyak masalah bahasa dan akses yang sama yang sekarang dihadapi para sejarawan—dan sering kali dapat saling bertentangan. Kisah Letnan Kolonel Le Duc Dat, kepala provinsi Phuoc Tuy dari tahun 1964 hingga 1967, bersifat instruktif. Letnan Kolonel Dat adalah anggota pemerintahan Phuoc Tuy yang paling banyak kita ketahui, tetapi pengetahuan ini hanya berjumlah rincian biografi dasar dan segelintir anekdot dan penilaian. Bahkan yang terakhir pada dasarnya adalah produk dari keadaan yang tidak biasa yang tidak akan ditiru dengan petugas RVNAF lainnya. Saat bertugas di Phuoc Tuy, Kolonel Dat berpapasan dengan dua sejarawan masa depan yang berada dalam posisi untuk menulis atau mengingat kesan mereka tentangnya: Robert O’Neill, pada saat itu seorang perwira intelijen Angkatan Darat Australia, dan Jeffrey Race, seorang penasihat Angkatan Darat AS di distrik Xuyen Moc. 11 Dia juga menjadi karakter yang berulang dalam kehidupan John Paul Vann, penasihat AS yang diabadikan dalam A Bright Shining Lie karya Neil Sheehan yang memenangkan Penghargaan Pulitzer . Vann berhasil menyingkirkan Dat dari jabatannya sebagai kepala Provinsi Phuoc Tuy pada tahun 1967, sebelum bertemu dengannya lagi selama kampanye Kontum tahun 1972. Kolonel Dat banyak ditampilkan dalam sejarah kampanye ini, lagi-lagi melalui mata penasihat Amerika. Dat sendiri tidak dapat menjadi sumber, karena dia terbunuh ketika pos komandonya diserbu selama serangan PAVN di dekat Kontum pada tanggal 24 April 1972. 12 Bukti tentang dia terbagi secara merata di seluruh negara: orang Australia yang bertugas di Phuoc Tuy selama dia menjadi Kepala Provinsi pada umumnya bersikap positif tentang kinerja dan karakternya, sementara orang Amerika yang bertugas di Tim 89 atau setelahnya di Kontum sangat negatif. 13 Pemahaman kita tentang dia sejauh ini jauh dari lengkap atau bahkan substansial, sementara pada saat yang sama menjadi yang terbaik yang kita miliki untuk para perwira di Phuoc Tuy.
Pemerintahan RVN di Phuoc Tuy disejajarkan dengan struktur penasihat AS. Pada bulan Mei 1967 Presiden Lyndon B. Johnson telah menciptakan CORDS untuk menyatukan program-program pengamanan yang berbeda dari berbagai lembaga pemerintah AS menjadi satu program. 14 Ini berarti bahwa setiap provinsi mendapat kelompok penasihat terpadu sendiri, yang dikenal sebagai tim. Tim 89 bertanggung jawab atas Phuoc Tuy. Tim ini dipimpin oleh Penasihat Senior Provinsi (PSA), biasanya seorang Letnan Kolonel Angkatan Darat AS (meskipun setidaknya satu warga sipil menduduki posisi tersebut). Di bawah PSA ada seorang Wakil Penasihat Senior Provinsi (DPSA), biasanya seorang warga sipil, dan lima penasihat senior distrik (DSA), biasanya Mayor atau Kapten Angkatan Darat AS. Setiap DSA memiliki empat personel pendukung, sementara tim provinsi memiliki lebih dari dua puluh personel. 15 Ada juga penasihat untuk bidang-bidang spesialis seperti program Phoenix dan dari lembaga-lembaga pemerintah AS seperti Central Intelligence Agency. Para penasihat ini juga memiliki nomor lawan langsung dari Vietnam, yang secara resmi disebut sebagai “rekanan,” dan hubungan-hubungan inilah yang menjadi inti dari model penasihat. Para penasihat biasanya bertugas selama 1 tahun, meskipun mereka yang berada di daerah terpencil seperti Xuyen Moc hanya bertugas selama 6 bulan. Selain itu, mungkin ada Tim Penasihat Bergerak (MAT) yang beroperasi di provinsi tersebut, melakukan pelatihan unit dengan unit Pasukan Teritorial; tetapi seperti yang tersirat dari namanya, mereka tidak dimaksudkan untuk membangun hubungan yang berkelanjutan tetapi sebaliknya memberikan instruksi teknis dan taktis sebelum melanjutkan tugas. 16 Tidak seperti rekan-rekan mereka di Vietnam, mereka meninggalkan catatan arsip yang substansial, yang sebagian besar disimpan di Arsip Nasional dan Administrasi Catatan di College Park, Maryland.
Meskipun jarang dipertanyakan pada saat itu, jika dipikir-pikir kembali, peran Tim 89 di Phuoc Tuy agak ambigu. Misi awal penasihat AS ketika mereka dikerahkan ke Vietnam pada pertengahan 1950-an adalah untuk memberikan pelatihan dan bantuan teknis. Meskipun banyak yang telah berubah sejak saat itu, ini masih secara konseptual menjadi inti dari apa yang seharusnya dilakukan oleh penasihat Amerika. Tim 89 memang berupaya untuk memberikan bantuan ini, melalui penggunaan MAT dan melalui konseling rekan-rekan. Namun, seperti yang akan menjadi jelas, ini memiliki kegunaan yang terbatas—paling tidak karena pada saat Tim 89 terbentuk, banyak perwira Vietnam di Phuoc Tuy memiliki lebih banyak pengalaman praktis daripada penasihat mereka. Peran utama Tim 89 justru menjadi memberikan pelaporan yang akurat kepada markas besar Amerika tentang apa yang terjadi di Phuoc Tuy, dan mencoba memengaruhi rekan-rekan mereka untuk melakukan apa yang diinginkan markas besar yang sama.
Selain pemerintah provinsi dan Tim 89, terdapat kehadiran “dunia bebas” ketiga di Phuoc Tuy. Dari pertengahan tahun 1966 hingga akhir tahun 1971, 1ATF beroperasi dari markasnya di Nui Dat, di pusat provinsi. Hubungan 1ATF dengan Phuoc Tuy tidak biasa. Misi yang dinyatakannya adalah untuk mendominasi wilayah operasi taktisnya (TAOR). Ini biasanya, tetapi tidak selalu, sesuai dengan batas-batas Phuoc Tuy. Sebuah persepsi dengan demikian berkembang, baik pada saat itu maupun setelahnya, bahwa 1ATF “memiliki” Phuoc Tuy. Tetapi tidak memiliki kendali atas pemerintah provinsi atau Tim 89, atau bahkan hubungan formal di tingkat provinsi, dan hanya berhubungan dengan keduanya dalam berbagai tingkatan. Beberapa anggota Tim Pelatihan Angkatan Darat Australia di Vietnam (AATTV) ditempatkan di unit-unit Pasukan Teritorial di dekat Nui Dat, atau melakukan pertukaran dengan Tim 89, dan 1ATF juga membentuk Tim Penasihat Bergerak (MAT) sendiri, serta melatih unit-unit ARVN atau Pasukan Teritorial secara ad hoc. Kehadiran penasihat Australia juga meningkat pesat pada tahun 1970–1972, karena Pemerintah Australia mencoba mengimbangi penarikan pasukan 1ATF secara bertahap dengan membangun kapasitas Vietnam dengan para penasihat di provinsi tersebut. Namun secara umum, Australia agak menjauhkan diri dari sekutu-sekutu mereka di Vietnam dan Amerika, dan pelaporan independen mereka berfungsi sebagai bentuk triangulasi yang berguna tentang apa yang nyata dan apa yang tidak di Phuoc Tuy. 17
Struktur politik, militer, dan penasihat ini ada untuk (tergantung pada perspektif seseorang) mengendalikan, melindungi, atau memenangkan kesetiaan penduduk Phuoc Tuy. Sejauh mana mereka berhasil masih menjadi pertanyaan terbuka. Front mendominasi provinsi tersebut sebelum kedatangan 1ATF pada pertengahan tahun 1966 dan memanfaatkan tradisi revolusioner yang dimulai sejak awal tahun 1930-an. Sementara Front mengalami erosi kapasitas militer dan politik yang mantap setelah kedatangan 1ATF, kebangkitannya yang tampak setelah kepergian Satgas pada akhir tahun 1971 menunjukkan bahwa ia mempertahankan dukungan rakyat yang substansial. Selain itu, ada juga bukti bahwa bahkan kekecewaan terhadap Front, seperti yang terjadi setelah serangan Tet pada bulan Februari 1968, tidak serta merta mengarah pada dukungan untuk RVN. Namun, seperti halnya sejumlah besar penduduk Phuoc Tuy yang bersedia bertempur (dan mati) untuk Revolusi, demikian pula sejumlah besar mengabdi kepada Republik. Pada tahun 1970, terdapat 201 anggota korps perwira RVNAF dari Phuoc Tuy/Vung Tau, jumlah yang besar mengingat jumlah penduduk sekitar 120.000 jiwa. Penduduk provinsi tersebut juga bersedia terlibat secara rutin dengan pemerintah, tidak hanya sebagai penerima bantuan pasif tetapi juga sebagai peserta aktif dalam berbagai tindakan seperti pemungutan suara. Hal ini tidak selalu menunjukkan legitimasi atau dukungan aktif, tetapi sesuatu yang lebih halus. Mungkin poin utamanya adalah, seperti yang akan dibahas lebih lanjut di bawah, kemampuan para penasihat untuk mengatasi hambatan bahasa dan budaya guna memahami lingkungan yang kompleks seperti itu akan selalu terbatas.
Masalah Phuoc Tuy
Pada tanggal 17 Juni 1968, Robert W Komer, kepala CORDS, menulis catatan singkat kepada PSA Phuoc Tuy, William H. Young. “Saya tidak mengerti mengapa situasi keamanan tidak membaik lebih cepat di Phuoc Tuy,” tulisnya. “Hasil pembacaan MACV kami … menunjukkan bahwa jumlah pasukan musuh lebih sedikit dibandingkan dengan aset provinsi … Mohon beritahu PC bahwa MACV dan JGS tidak puas dengan situasi di Phuoc Tuy dan mengharapkan kinerja keamanan yang lebih agresif.” 18 John Paul Vann, komandan tim CORDS di Zona Taktis Korps III (CTZ), menuliskan persetujuannya pada catatan tersebut. “Kolonel Young—mengulangi—itu benar! Kita harus mengeluarkan pasukan provinsi!” 19
Surat-surat Komer dan Vann merangkum dengan rapi cara CORDS memandang Phuoc Tuy: berdasarkan sumber daya yang tersedia, provinsi tersebut seharusnya mencapai hasil keamanan yang lebih baik, dan tanggung jawab atas situasi ini berada di tangan pimpinan provinsi. Itu adalah tema yang terus-menerus dibahas. Pada bulan September 1968, Dale B. Pfeiffer, seorang evaluator CORDS, menulis:
Evaluasi CORDS lainnya pada bulan Juli 1969 menghasilkan kesimpulan serupa. “Berdasarkan sumber daya provinsi yang tersedia, kepemimpinan provinsi belum menghasilkan hasil yang memuaskan,” tulis mereka. “Oleh karena itu, kecuali ada perubahan besar dalam kepemimpinan provinsi, hanya sedikit perbaikan berarti yang dapat diharapkan.” 21
Hanya sedikit orang di Tim 89 yang tidak setuju dengan penilaian ini atau logika yang mendasarinya. Segera setelah Serangan Tet, Letnan Kolonel PSA Thomas Austin III menyatakan bahwa “Hampir setiap kegagalan GVN di Provinsi ini dapat dikaitkan dengan kepemimpinan yang buruk di beberapa tingkat bawahan.” 22 Meskipun demikian, Austin dan wakilnya John Mulcahy menyuarakan nada optimis tentang masa depan Phuoc Tuy. Ini karena keduanya telah melihat goncangan serangan tersebut, yang telah melihat pertempuran di jalan-jalan Baria, sebagai semacam uji stres yang telah mengungkapkan siapa di pemerintahan provinsi yang mampu melaksanakan tugas yang ada dan siapa yang tidak. Mereka yang gagal dalam ujian ini, menurut Austin dan Mulcahy, dapat dengan aman dicopot dari jabatan mereka; dengan hilangnya orang-orang yang tidak berguna, program penenangan akan berkembang pesat. Enam bulan kemudian, meskipun (atau mungkin karena) kegagalan kepala provinsi Letnan Kolonel Nguyen Ba Truoc untuk memecat banyak pejabat yang dinilai telah gagal selama Tet, Mulcahy menegaskan kembali keyakinannya pada pentingnya kepemimpinan. Menanggapi kritik Pfeiffer terhadap provinsi tersebut, Mulcahy menulis bahwa “Kami yakin bahwa kami dapat melakukan pekerjaan tersebut sebagian besar dengan sumber daya yang ada.” 23 Masalahnya, menurutnya, adalah bahwa mereka yang bertanggung jawab untuk menerjemahkan perintah Letnan Kolonel Truoc menjadi tindakan tidak mampu melaksanakan tugas tersebut. Jika perintah tersebut disingkirkan atau diperbaiki, menurut Mulcahy, perdamaian akan berkembang pesat. 24
Kepercayaan pada keutamaan kepemimpinan ini tidak terbatas pada perwira senior Tim 89. Penasihat Senior Distrik untuk Dat Do Mayor John E Dunlop adalah contoh nyata ketika ia menulis pada bulan Februari 1970 bahwa “Kepemimpinan terus menjadi satu-satunya faktor paling berpengaruh pada kemajuan pengamanan.” 25 Pada bulan Maret 1968 di bawah subjudul “Alasan Keberhasilan atau Kurangnya Sasaran Pengamanan,” DSA untuk distrik Long Le menulis bahwa “Kepala Distrik gagal memanfaatkan secara efisien kekuatan yang berada di bawah kendalinya.” 26 Sebulan kemudian ia menggandakannya, menulis bahwa “penyebab utama kurangnya keberhasilan adalah Kepala Distrik yang tidak benar-benar tertarik untuk meningkatkan standar hidup dan keamanan orang-orang di distriknya.” 27 Sebaliknya, pada saat yang sama DSA lain menghubungkan keberhasilan relatif pengamanan di distrik Dat Do “dengan kepemimpinan agresif Kepala Distrik dan stafnya.” 28 Sentimen serupa dimainkan pada waktu yang berbeda. Pada bulan Januari 1969, Penasihat Senior Distrik Duc Thanh Mayor Kenneth Knight menulis bahwa “Kepemimpinan kepala distrik yang inspiratif terus menjadi kunci keberhasilan yang dicapai dalam pengamanan sejauh ini.” 29 Di distrik Long Dien yang berdekatan, sebaliknya, penjabat DSA James Solomon menulis dengan jelas bahwa “ada cukup banyak pasukan di distrik ini untuk mencapai tingkat keamanan yang wajar, jika mereka mau melakukan tugas mereka dengan benar [penekanan awal].” Bahwa kepala distrik gagal membuat anak buahnya bekerja merupakan kesimpulan yang jelas dari sisa laporan Solomon. 30
Para penasihat Australia juga sering menekankan kalimat yang sama: Phuoc Tuy memiliki sumber daya, yang dibutuhkan hanya kepemimpinan. Tema yang konsisten dari mereka yang ditugaskan untuk mencoba meningkatkan kinerja Pasukan Teritorial adalah bahwa kemampuan masing-masing prajurit sudah bagus; yang kurang adalah komando yang memadai. Seorang penasihat Australia, yang menulis pada bulan September 1969, menemukan bahwa para prajurit dari Kompi RF ke-190 adalah “prajurit lapangan yang baik dan sangat baik… prajurit RF terbaik yang pernah bekerja dengan saya,” dan dia bersikap positif tentang kinerja komandan peleton dan bintara. Masalahnya terletak pada komandan kompi, seorang letnan dua yang tidak mempertimbangkan kesejahteraan anak buahnya dan menghabiskan sebagian besar waktunya untuk melakukan korupsi. 31 Penasihat lain, yang menggambarkan Kompi Pasukan Regional ke-189 pada bulan Februari 1971, lebih blak-blakan dalam penilaiannya:
Sentimen ini sering dikonfirmasi oleh mereka yang diberi peran yang lebih luas. Kapten JE Wieland adalah penasihat Australia lainnya yang menjabat sebagai Petugas Inspeksi untuk Tim Pelatihan Penasihat Bergerak di provinsi tersebut. Wieland mengecam keras keadaan Pasukan Teritorial, mengeluhkan ketidakmampuan, sikap apatis, dan korupsi di antara para perwira dan jajarannya. Meskipun demikian, Wieland menyimpulkan laporannya dengan menyatakan bahwa “Saya percaya bahwa para prajurit itu sendiri dapat menjadi sebaik prajurit mana pun jika mereka dilatih, diperlengkapi, dan dipimpin dengan benar, dan jika mereka diberi hak dan keistimewaan yang benar.” 33 Bahwa hak dan keistimewaan ini hilang terutama merupakan akibat dari para pemimpin yang buruk yang gagal melakukan tugas mereka atau secara aktif mencurinya.
Dalam menekankan pentingnya kepemimpinan, para penasihat berisiko bersikap reduktif: jika sebuah distrik atau program berkinerja baik maka kepemimpinannya pasti baik, dan jika berkinerja buruk maka kepemimpinannya pasti buruk. Namun, para penasihat umumnya menunjukkan pemahaman yang lebih bernuansa daripada ini. Beberapa rekan mereka dinilai gagal karena mereka tidak memiliki kemampuan atau keyakinan tertentu. Namun, lebih sering, masalahnya terlihat pada kemauan atau motivasi. Menggambarkan kepala distrik Long Dien, Mayor Phan Van Vinh, Penasihat Senior Provinsi Raymond Perkins mencatat bahwa “Jika dimotivasi dengan benar, ia dapat menjadi komandan militer yang kuat dan tegas; ia kurang menunjukkan minat pada sisi pengembangan pekerjaannya.” 34 Mayor Stuart G Shafer, bagian dari tim inspeksi CORDS, menulis pada bulan Juli 1969 bahwa:
Benang merah yang terjalin dalam penilaian Shafer dan Dunlop adalah bahwa masalahnya bukanlah keterampilan, melainkan usaha. Itu adalah masalah yang terus-menerus disorot oleh para penasihat. 37 Sebaliknya, mereka yang dinilai efektif selalu digambarkan sebagai “agresif” dan proaktif. Pada bulan Februari 1971, Kepala Distrik Duc Thanh, Kapten Nguyen Trong Yem, digambarkan oleh DSA sebagai “seorang perwira yang cerdas, tekun, dan teliti serta Kepala Distrik yang baik.” Namun, bagian lain dari penilaian itu lebih mengungkap: “Dia keluar di antara orang-orang di distriknya yang beranggotakan 10.000 orang, menghadiri upacara, mengadakan pertemuan, mencari solusi atas masalah.” Rasa dinamisme terasa nyata, seperti halnya hubungan yang jelas antara hal ini dan keberhasilannya. 38
Keinginan untuk dinamisme tidak berarti, bagaimanapun, bahwa para penasihat di Phuoc Tuy hanya menerima sejumlah besar aktivitas. Memang, tema yang konsisten dalam pelaporan mereka adalah keputusasaan pada operasi militer dan polisi yang tampaknya hanya dilakukan untuk memenuhi kuota statistik yang ditetapkan oleh markas besar yang lebih tinggi daripada untuk mencapai hasil aktual. Pada bulan September 1968, sebuah rencana Phung Hoang yang “sangat baik” di mana “keberhasilan tampaknya terjamin” dibatalkan pada menit terakhir setelah perintah dari komandan Korps III menyiratkan upaya maksimal diperlukan. Akibatnya, “teknik penjemputan selektif diabaikan” demi “operasi … memanfaatkan 100% pasukan Distrik yang tersedia setiap hari, mengepung dan mencari area yang luas yang sama sekali di luar kemampuan mereka.” 39 Keluhan serupa disuarakan tentang operasi oleh unit RF/PF dan ARVN di provinsi tersebut—bahwa operasi tersebut dilakukan murni untuk mencapai kuota dan menghasilkan angka yang mengesankan di atas kertas daripada untuk benar-benar menemukan musuh. 40 Jauh dari menunjukkan dinamisme atau agresi, bagi para penasihat, kegiatan semacam ini menunjukkan hal yang sebaliknya—keengganan untuk memperbaiki situasi di Phuoc Tuy. Hal ini juga semakin memperkuat tesis utama mereka bahwa masalahnya bukanlah sumber daya tetapi kepemimpinan—Phuoc Tuy memiliki kapasitas, tetapi tidak memiliki orang yang bersedia menggunakannya dengan benar.
Ironisnya, faktor terakhir yang meyakinkan para penasihat bahwa masalahnya adalah kepemimpinan adalah tindakan 1ATF. Ironi ini muncul dari fakta bahwa selama perang dan di berbagai tingkat komando, terjadi gesekan antara komandan Amerika dan Australia mengenai tingkat agresi dan dinamisme yang tepat. Namun bagi para penasihat di Phuoc Tuy, yang penting adalah bahwa Australia berulang kali mengambil konsep yang seharusnya dilakukan oleh pasukan RVN di provinsi tersebut dan menjalankannya, dalam proses tersebut menunjukkan validitas dasarnya. Mungkin contoh yang paling mengerikan muncul dalam perang melawan VCI. Ide dasar dari program Phoenix/Phung Hoang adalah menggunakan intelijen untuk menargetkan anggota infrastruktur tertentu, daripada melakukan penyisiran massal yang tidak efektif dan membutuhkan banyak tenaga manusia atau operasi pengepungan dan penggeledahan. Setelah berbulan-bulan para penasihat mencoba meyakinkan pejabat Vietnam di provinsi tersebut tentang manfaat pendekatan ini, 1ATF melakukan serangkaian operasi bersama dengan detasemen intelijen militer ARVN yang membuktikan kemanjuran metode tersebut. Dalam satu operasi pada bulan September 1968, 10 personel Australia dan 14 personel Vietnam hanya butuh waktu 35 menit untuk menangkap 13 tersangka Front di dusun An Nhut. 41 Penasihat Senior Provinsi Sementara William F. Mulcahy menulis pada saat itu bahwa penggerebekan itu dengan jelas menunjukkan kesesuaian dasar program Phoenix, tetapi sebulan kemudian menyimpulkan bahwa karena sedikit yang berubah dalam pelaksanaan atau efektivitas program Phoenix, ia berkata “Pejabat GVN tidak terlalu tertarik dan dalam beberapa kasus menentang operasi yang efektif terhadap VCI.” 42 Selama 4 tahun berikutnya, Phoenix/Phung Hoang pada dasarnya tetap tidak berdaya di Phuoc Tuy. Mengingat konsep operasional telah terbukti efektif, dan program tersebut memiliki staf yang baik (dengan lebih dari seratus personel di seluruh provinsi), kesimpulan dari para penasihat bahwa masalahnya terletak pada kepemimpinan tampak masuk akal. 43
Solusinya
Pada pertengahan tahun 1968, sebuah konsensus telah terbentuk dalam Tim 89 bahwa faktor terpenting dalam keberhasilan atau kegagalan perdamaian di Phuoc Tuy adalah kepemimpinan Vietnam di provinsi tersebut, dan bahwa para pemimpin yang berkinerja buruk sebagian besar melakukannya bukan karena mereka tidak mampu, tetapi karena mereka memilih untuk tidak melakukan pekerjaan mereka dengan benar. Perlu ditegaskan bahwa angka-angka ini sama sekali bukan mayoritas di Phuoc Tuy pada titik mana pun. Setelah Serangan Tet, misalnya, PSA Austin menilai bahwa kepala provinsi, wakilnya dalam administrasi, 6 dari 11 birokrat, dan dua dari lima kepala distrik telah berkinerja baik dan/atau merupakan pemimpin yang cakap. Survei berikutnya pada tahun 1969 dan 1971 secara umum menunjukkan rasio yang sama. Namun, minoritas yang tidak berkinerja ini masih cukup besar untuk menghambat kemajuan keseluruhan program perdamaian. Salah satu, jika bukan satu-satunya, tujuan utama Tim 89 adalah menemukan cara untuk membuat seluruh kepemimpinan provinsi bekerja sesuai standar yang diperlukan.
Hal ini jauh dari mudah dilakukan. Seperti yang Mulcahey katakan secara gamblang pada bulan September 1968, ketika berhadapan dengan rekan kerja yang berkinerja buruk, para penasihat memiliki dua pilihan: mencoba dan memperbaiki mereka, atau memecat mereka. 44 Kedua pendekatan tersebut memiliki kesulitannya sendiri. Dalam sebuah laporan tentang pemberian nasihat yang ditugaskan oleh RAND Corporation dan diterbitkan pada tahun 1965, antropolog Amerika Gerard Hickey menyatakan bahwa “Semakin besar kompetensi profesional penasihat dan kemampuannya untuk menjalin hubungan baik dengan orang yang dinasihatinya, semakin besar kemungkinan rekan kerja tersebut akan menerima dan menindaklanjuti nasihatnya.” 45 Kemampuan profesional jarang menjadi masalah, menurut Hickey, tetapi kapasitas untuk membangun hubungan baik sering kali kurang. Hal ini sebagian karena keterampilan yang diperlukan jarang diajarkan kepada personel militer, dan sebagian lagi karena adanya hambatan budaya yang substansial antara perwira dan pejabat Amerika dan Vietnam. Para penasihat provinsi dan distrik menerima pelatihan bahasa selama 8–12 minggu di Amerika Serikat, sementara para penasihat distrik kemudian menerima pelatihan tambahan di Vietnam, tetapi ini masih dianggap cukup memadai. 46 Banyak penasihat dapat melakukan percakapan dasar dengan rekan mereka, tetapi hanya sedikit yang dapat melakukannya lebih dari itu. Hal ini membuat mereka bergantung pada keterampilan bahasa Inggris rekan mereka, yang sering kali juga hanya pada tingkat dasar. Keterbatasan dalam berkomunikasi secara efektif ini memiliki konsekuensi yang jelas bagi hubungan penasihat/rekan. Seperti yang dijelaskan Andrew Gawthorpe, beberapa—mungkin banyak—penasihat melihat ketidakmampuan rekan mereka untuk berbicara bahasa Inggris dengan baik sebagai bukti “inferioritas intelektual” mereka. 47 Sikap ini dapat dilihat dalam “surat kepada rekan” bulanan yang ditulis oleh para penasihat di Phuoc Tuy, yang bahasanya sering disederhanakan hingga merendahkan. 48
Ada juga masalah budaya yang lebih dalam. Karena berbagai alasan, budaya kelembagaan ARVN mendorong kehati-hatian dan menghambat inisiatif. 49 Hal ini sepenuhnya bertentangan dengan sikap yang coba ditumbuhkan Angkatan Darat AS dalam diri perwiranya sendiri, dan citra budaya yang selama ini dianut para perwira ini. Kesenjangan antara cara banyak penasihat memandang sesuatu yang seharusnya dilakukan—dengan agresi, energi, dan kemauan untuk mengambil risiko—dan cara rekan-rekan mereka beroperasi, dikombinasikan dengan kurangnya komunikasi, pasti menimbulkan frustrasi. Beberapa penasihat cukup sadar diri untuk memahami sumber perilaku rekan mereka, dan hambatan untuk mengubahnya. Namun, yang lain kembali pada stereotip tentang “mentalitas oriental,” atau seperti Kapten Parker di Phuoc Tuy, membiarkan frustrasi menguasai diri mereka. 50
Oleh karena itu, rekan-rekan pelatih sering kali menghasilkan hasil yang terbatas. Keterbatasan ini ditunjukkan di Phuoc Tuy melalui tanggapan terhadap tuntutan Komer dan Vann untuk tindakan yang lebih banyak dari pasukan teritorial provinsi pada bulan Juni 1968. Vann telah meminta penasihat senior provinsi, Kolonel William H. Young, untuk merinci apa yang sedang dilakukannya untuk mengubah situasi. Jawaban Young, yang dikirim pada tanggal 1 Juli, menyatakan bahwa ia telah “membahas masalah tersebut dengan Kepala Provinsi,” yang sebagai hasilnya “telah setuju untuk mempelajari kemungkinan tindakan untuk meningkatkan tindakan ofensif, khususnya di sekitar wilayah RD, bersama dengan tim penasihat.” 51 Ini jelas bukan solusi dinamis yang diharapkan Komer dan Vann, tetapi mungkin tidak mengejutkan. Young baru saja tiba di Phuoc Tuy dan belum punya waktu untuk membangun hubungan yang kuat dengan Letnan Kolonel Truoc. Selain itu, hasil seperti ini merupakan cerminan sederhana dari kekuatan dan kelemahan Truoc sebagai seorang komandan. Meskipun para penasihat AS dan Australia sepakat bahwa ia adalah seorang perwira yang berani dan kompeten secara pribadi, ia tampaknya tidak terlalu dinamis dan sudah mulai menunjukkan keengganan untuk memaksakan diri pada bawahannya yang akan menentukan masa jabatannya di Phuoc Tuy. Tidak mengherankan bahwa satu percakapan dari seorang penasihat yang baru tiba gagal menghasilkan perubahan radikal dalam perilakunya.
Jika para penasihat tidak dapat membuat rekan-rekan mereka lebih baik, mereka dapat meminta agar rekan-rekan mereka diberhentikan. Komer, sebagai kepala CORDS, secara aktif mendukung pendekatan ini. Ia ingin para penasihat memberikan penilaian yang jujur terhadap rekan-rekan mereka dan tidak akan ragu untuk meminta pemecatan pejabat Vietnam yang dianggap tidak memenuhi standar.52 Terkadang, proses ini dapat berlangsung cepat. Di antara lima birokrat yang dinilai gagal total di Phuoc Tuy selama Serangan Tet adalah Tn. Kien, kepala Pengungsi/Kesejahteraan Sosial. Pada tanggal 7 Februari, hanya seminggu setelah Front menyerang Baria dan dengan pertempuran yang masih berlangsung di tempat lain di provinsi tersebut, para penasihat memulai proses untuk membebaskan Kien. Pada tanggal 4 Maret, ia telah pergi.53
Namun, kisah penggantian Kien juga memberikan gambaran betapa sulitnya memecat seseorang. Ketika Do Tranh Tron mulai bekerja sebagai kepala pengungsi di Phuoc Tuy pada bulan Agustus 1968, ia dipuji sebagai “efektif dan energik” oleh para penasihat. Namun, pada pertengahan tahun 1969, ia diyakini sangat korup dan pada akhirnya tidak efektif, dengan kebiasaan memecat bawahan yang telah mencoba membocorkan praktik korupsinya. Namun, memecatnya sulit dilakukan, karena ia diyakini membayar suap kepada atasannya, termasuk Asisten Menteri Kesejahteraan Sosial. Ini bukan masalah yang jarang terjadi. Para penasihat secara konsisten mengidentifikasi pejabat dan perwira yang berada di Phuoc Tuy tetapi tampaknya kebal terhadap keringanan karena para patron yang berada di rantai komando yang lebih tinggi. Bahkan persepsi tentang hal ini saja sudah menimbulkan masalah, karena para penasihat akan merasa bahwa mereka membutuhkan “kasus yang sangat kuat” dan Kepala Provinsi akan enggan mengambil risiko semacam reaksi keras jika ia secara terbuka menentang seorang pejabat tetapi gagal mengamankan keringanan mereka. 54
Contoh Do Tranh Tron juga merupakan demonstrasi keterbatasan pemecatan sebagai sebuah kebijakan. Terlalu sering, para penasihat berhasil menyingkirkan rekan kerja tetapi penggantinya ternyata tidak efektif, bahkan lebih buruk, daripada orang yang menduduki posisi tersebut. Namun, sifat siklus penempatan penasihat membuat masalah ini jarang dikenali. Pada saat korupsi Tron terungkap, misalnya, para penasihat yang memecat Kien dan memuji Tron telah pindah. Hal ini merupakan kelemahan substansial dalam sistem penasihat secara keseluruhan, dan khususnya kemauan Komer untuk melakukan pemecatan: sistem ini memberikan hasil jangka pendek tetapi tidak ada perubahan jangka panjang, dan secara umum tidak memiliki kemampuan untuk menangkap pengetahuan perusahaan yang akan menunjukkan tren ini.
Contoh utama dari masalah ini—kesulitan dalam mengamankan pemecatan pejabat yang tidak efektif, dan kecenderungan untuk mengganti yang buruk dengan yang terburuk—muncul di distrik Long Le. Ketika Tim 89 didirikan pada akhir tahun 1967, pemimpin distrik tersebut adalah Kapten Vo Sam Kinh. Pendapat Penasihat Senior Distrik tentang kemampuannya dirangkum dengan rapi oleh DSA, Mayor Robert Chutter, yang menulis pada bulan Maret 1968 bahwa “Kapten Vo Samh Kin adalah Kepala Distrik. Dia telah menjadi ‘pemimpin’ selama dua puluh bulan.” 55 Itu adalah pendapat yang dianut oleh PSA Austin, yang mengidentifikasi Kinh sebagai salah satu dari dua kepala distrik terlemah di provinsi tersebut. Meskipun kinerjanya terus-menerus buruk, butuh waktu hingga Juli 1968 untuk Kinh digantikan.
Kepala distrik baru Long Le adalah Kapten Hoang Viet Tri. Awalnya Tri membuat para penasihat terkesan, yang menggambarkan “pengaruh positif”-nya dan menekankan kesediaannya untuk mendelegasikan tugas kepada stafnya. Namun, pada awal tahun 1970, kesan itu memudar. Seorang DSA melaporkan pada bulan April bahwa “Kurangnya minat Kepala Distrik terhadap program Phung Hoang telah mengakibatkan DIOCC yang lemah dan rendahnya aktivitas anti-VCI Vietnam.” 56 Penggantinya menggaungkan pemikiran ini pada bulan Desember tahun itu, dan menulis bahwa bawahan Tri mengeluhkan kepasifannya. Demonstrasi grafis dari hal ini terjadi ketika Tri berada di luar provinsi selama 12 hari pelatihan: wakilnya menjalankan operasi Phung Hoang setiap hari, menjaring total 130 tersangka. 57
Pada pertengahan tahun 1971, keluhan-keluhannya telah meluas dari sikap pasif menjadi sesuatu yang lebih serius. Para penasihat menggambarkannya sebagai “orang yang sombong dan egois” dan “orang yang sombong dan egois.” PSA Raymond Perkins menulis bahwa:
Selama masa jabatannya di Long Le, ia telah dipromosikan dua kali, meskipun kinerjanya buruk dan tidak pernah memimpin unit yang lebih besar dari satu kompi di lapangan. Hal ini tentu saja menimbulkan rumor bahwa pangkat Tri adalah hasil korupsi, meskipun tampaknya tidak ada bukti langsung tentang hal ini. Demikian pula, beberapa orang di Phuoc Tuy percaya bahwa ia tidak dapat dipercaya untuk merahasiakan operasi militer—meskipun sekali lagi, tampaknya tidak ada bukti langsung yang mendukung tuduhan ini. Terakhir, Tri juga menunjukkan keterbatasan model pelatih atau pemecatan. Meskipun mereka memandangnya berbeda, ia tampaknya berhubungan baik dengan para penasihatnya secara sosial, tetapi juga tidak menunjukkan minat untuk berkonsultasi dengan mereka atau bahkan memberi tahu mereka tentang kegiatannya. Ia memiliki hubungan yang buruk dengan kepala provinsi, yang meskipun demikian merasa tidak mampu memecat Tri karena para pelindungnya yang lebih tinggi dalam rantai komando. Dengan demikian, Tri mewakili skenario terburuk bagi kepemimpinan di Phuoc Tuy: seorang kepala distrik yang tidak kompeten, jahat, yang menolak untuk dinasihati dan tidak dapat dicopot. Dengan sedikit meremehkan, Perkins hanya bisa menyimpulkan bahwa “secara keseluruhan, LTC Tri adalah kuantitas yang cukup negatif dalam hal upaya pengamanan.” 59
Masalah Struktural
Pengalaman Tim 89 menunjukkan bahwa kapasitas penasihat untuk meningkatkan kualitas kepemimpinan di provinsi tertentu sangat terbatas. Logika yang jelas dalam memberikan nasihat, bahwa keterampilan perwira dan pejabat Vietnam dapat ditingkatkan oleh mereka yang bekerja bersama mereka, terbukti cacat dalam praktiknya. Hal ini pada gilirannya menunjukkan bahwa ada alasan struktural yang lebih dalam untuk kekurangan pemimpin yang memadai di Phuoc Tuy, alasan yang melampaui provinsi itu sendiri.
Bagian dari masalahnya hanyalah demografi. Perang menciptakan nafsu yang besar untuk tenaga kerja dalam RVN. Angkatan Bersenjata Republik Vietnam (RVNAF) mengalami ekspansi yang sangat besar selama perang, tumbuh dari kekuatan 514.000 pada tahun 1964 menjadi 820.000 pada tahun 1968 dan menjadi 1.097.218 pada tahun 1972. 60 Peningkatan cepat ini terjadi, terlebih lagi, dalam konteks pertempuran berat yang terus berlanjut yang menyebabkan RVNAF kehilangan lebih dari 20.000 orang tewas dalam aksi setiap tahun antara tahun 1968 dan 1971. Kombinasi ekspansi dan korban besar ini tidak diragukan lagi memperluas kumpulan bakat potensial untuk semua tingkatan kepemimpinan secara maksimal. 61 Bertentangan dengan kepercayaan populer, baik pada saat itu maupun setelahnya, RVN menghasilkan banyak pemimpin yang baik. Tetapi skala permintaan yang sangat besar jelas mengalahkan pasokan. Unit elit seperti Divisi Lintas Udara dan Marinir, atau Batalyon Ranger, menarik perwira terbaik; Provinsi seperti Phuoc Tuy berada pada posisi paling bawah dalam daftar, seperti yang dibuktikan oleh karir orang-orang yang ditempatkan di sana. 62
Kebutuhan akan tenaga kerja juga memiliki serangkaian efek berantai. 63 Pada bulan April 1968, Penasihat Senior Provinsi Thomas Austin III mengeluh bahwa berbagai pegawai negeri sipil yang berpengalaman akan segera direkrut. Pengganti mereka, kata Austin, tidak mungkin memiliki pengalaman atau kemampuan yang sama. Jadi, pada saat penduduk Phuoc Tuy sangat membutuhkan penyediaan layanan pemerintah yang efektif, banyak dari mereka yang melakukan penyediaan akan dipindahkan. Kebutuhan konstan akan tenaga kerja hampir pasti juga menjelaskan mengapa begitu banyak dari mereka yang dinilai sebagai pemimpin yang buruk di Phuoc Tuy ditemukan oleh Tim 89 telah memberikan kinerja yang sama sebelum tiba di provinsi tersebut. Do Tran Tronh, Kepala Pengungsi/Kesejahteraan Sosial yang korup, hanyalah satu contoh pegawai negeri sipil yang telah dipecat karena penggelapan dalam pekerjaan sebelumnya, hanya untuk dikirim ke Phuoc Tuy. Seorang Letnan RVNAF telah dibebastugaskan dari tiga pekerjaan sebelumnya sebelum ia memangku jabatan sebagai komandan Kompi Pasukan Regional 236, di mana ia menolak membawa unitnya ke dalam hutan dan menghabiskan waktu sebanyak mungkin di Baria .
Ada pula masalah substansial dengan cara RVNAF merekrut, melatih, mengembangkan, memberi kompensasi, dan mempromosikan kepemimpinannya di semua tingkatan. 65 Persyaratan bagi calon perwira untuk memiliki ijazah yang setara dengan ijazah sekolah menengah atas, meskipun secara teoritis bermanfaat, dalam praktiknya mengecualikan banyak calon yang berpotensi baik dalam masyarakat yang kesempatan pendidikannya terbatas. Politisasi korps perwira, pertama di bawah Diem dan kemudian sebagai akibat dari pengambilalihan kekuasaan oleh militer pada bulan November 1963, memperparah masalah ini. Hal itu telah menciptakan sistem faksional di mana promosi dapat didasarkan pada kesetiaan dan prestasi. Para penasihat mengaitkan umur panjang beberapa pejabat yang tidak efektif di Phuoc Tuy dengan jaringan patronase ini, dan tentu saja menyadari posisi faksional orang lain. 66
Yang memperparah kekurangan ini adalah masalah pengurangan. Pemimpin yang baik tidak bertahan lama karena kepemimpinan yang baik itu berbahaya. Jenis perintah yang berenergi tinggi dan dinamis yang dianggap perlu oleh para penasihat menuntut kepemimpinan dari garis depan dan menjadi contoh bagi bawahan. Ini membawa konsekuensi yang jelas. Dalam periode 3 bulan antara Agustus dan Oktober 1968, misalnya, Phuoc Tuy kehilangan dua kepala distrik terbaiknya karena tindakan musuh. Kapten Dao Van Quynh, Kepala Distrik Dat Do, terluka parah saat memimpin upaya untuk mengusir elemen Front dari desa Dat Do. 67 Dua bulan kemudian pada bulan Oktober, Kepala Distrik Xuyen Moc, Kapten Le Van Duc, tewas dalam baku tembak dengan Front. 68 Pola kepemimpinan ini juga meluas ke para penasihat. Suatu malam di awal November 1969 di Long Dien, Kepala Distrik, Penasihat Senior Distrik, dan perwira penghubung distrik Australia memimpin pasukan yang terdiri dari sekitar 20 tentara teritorial untuk membantu pasukan penyergap yang hancur karena serangan balik VC. Ketiganya terluka parah akibat kekacauan yang terjadi ketika pasukan bantuan menghilang dalam kegelapan .
Bahaya ini juga tidak hanya berlaku untuk pasukan tempur. Pada tanggal 3 Februari 1968, Front tersebut membunuh kepala dusun Suoi Nghe dan wakilnya, sebagai bagian dari kekerasan yang lebih luas dari Serangan Tet. Enam bulan kemudian, pada malam tanggal 17 Agustus, penerus mereka juga terbunuh. 70 Kepala dusun yang terbunuh pada bulan Agustus sangat dihormati oleh penduduk setempat karena ia telah mengadvokasi mereka ke tingkat pemerintahan yang lebih tinggi saat mereka menuntut kompensasi atas penggundulan tanaman secara tidak sengaja. Kematiannya terjadi sebagian karena ia telah mengunjungi Suoi Nghe dan terpaksa menginap karena cuaca buruk, daripada kembali ke kompleks distrik. Dedikasinya terhadap pekerjaannya telah merenggut nyawanya; dan cara kematiannya, dipenggal di tengah dusun, telah memberikan disinsentif yang kuat bagi siapa pun yang cenderung menggantikannya. “Dua kali kepala dusun dan wakil mereka telah dibunuh oleh VC,” seorang penduduk lanjut usia mengatakan kepada tim survei pemerintah. “Fakta ini membuat masyarakat kehilangan rasa percaya diri dan panik. Sekarang tidak ada yang berani menjadi kepala dusun. Kalau saya dipaksa menjadi kepala dusun, saya akan pindah rumah. Tidak ada yang berani melakukannya, meskipun dia berkepala tiga dan bertangan enam.” 71
Pengurangan bisa bersifat fisik, seperti pada contoh-contoh di atas; tetapi bisa juga bersifat psikologis. Para penasihat berulang kali mendiagnosis individu yang mampu pada dasarnya menyerah karena frustrasi yang berkelanjutan karena tidak mampu membuat perubahan apa pun. Contoh di Phuoc Tuy adalah Letnan Kolonel Truoc. Laporan penasihat menggambarkan Truoc sebagai seorang patriot Vietnam yang relatif jujur dan pekerja keras yang menderita keterbatasan kemampuan baik di bidang administratif maupun militer; dan sebagai seorang pria yang mampu memimpin secara agresif tetapi tampak enggan memaksakan diri—keengganan yang meningkat seiring berjalannya waktu di provinsi tersebut. Yang jelas muncul dari laporan-laporan ini adalah bahwa keengganan ini terkait dengan frustrasinya karena tidak mampu secara serius memengaruhi kejadian-kejadian di dalam provinsi tersebut; dihadapkan dengan korupsi sistemik yang mencapai Saigon, Truoc tampak berhenti berusaha. Sebuah deskripsi dari April 1969 menggambarkannya sebagai “tidak begitu murung tetapi pasrah tentang ketidakmungkinanan perbaikan nyata dalam situasi tersebut.” 72 Pada pertengahan tahun 1969 Truoc secara terbuka menyatakan bahwa ia berharap dapat kembali bertugas di ARVN—sesuatu yang diberikan kepadanya beberapa bulan kemudian ketika ia dipromosikan dan diangkat menjadi Kepala Staf Divisi ke-7.
Ini sekali lagi merupakan cerminan dari masalah yang lebih luas di Vietnam. Pada tahun 1968 Jenderal Nguyen Duc Thang, salah satu perwira Vietnam Selatan yang paling cakap, memohon kepada orang kepercayaan Amerika: “apa yang dapat dilakukan satu orang? Apa yang Anda inginkan dari saya untuk melawan seluruh sistem yang busuk dan yang terus Anda, orang Amerika, bantu untuk tetap hidup?” 73 Thang, seperti banyak rekannya yang berpikiran reformasi, mendapati dirinya tidak mampu membuat kemajuan melawan sistem yang dipenuhi korupsi. Tidak seperti banyak orang sezamannya, Thang menolak untuk berkompromi dan menghabiskan 7 tahun terakhir konflik di pinggir lapangan. Pilihan yang diilustrasikannya—tetap setia pada prinsip Anda atau berkompromi dengan sistem dan mengambil risiko diubah olehnya—tentu saja merupakan pilihan yang dihadapi banyak perwira Vietnam Selatan lainnya. Itu adalah pola yang tercermin dalam Phuoc Tuy. Seperti yang dikatakan Kapten Wieland pada tahun 1969, “sedikit komandan yang tampaknya tahu tugas mereka telah lelah melawan sistem yang tidak berfungsi secara efisien.” 74 Seperti yang dikemukakan dalam laporan lain dari tahun 1970, “dalam banyak kasus, komandan muda VN yang cukup tangguh, terhambat oleh atasan yang lemah dan kurangnya keinginan agresif mereka untuk mendekati dan menghancurkan musuh.” Tidak mengherankan bahwa para pemimpin yang dibesarkan dalam lingkungan ini pada akhirnya terpengaruh olehnya.
Seperti yang disiratkan di atas, kelemahan sistemik terakhir adalah korupsi. RVN menghadapi masalah yang sulit, mungkin tidak dapat diatasi. Negara itu dibanjiri uang berkat bantuan luar negeri yang sangat besar, terutama Amerika, yang dipompa ke dalam upaya perang; tetapi meskipun demikian gaji para perwira dan pejabat rendah. Dalam keadaan seperti itu korupsi mungkin tidak dapat dihindari, dan pada tahun 1968 praktik menggelapkan uang untuk menambah pendapatan hampir menjadi hal yang normal. Meskipun para penasihat tidak setuju, mereka tidak serta-merta melihatnya sebagai hambatan terhadap kinerja yang memadai. Dalam menilai kepala distrik Phuoc Tuy pada pertengahan tahun 1971, misalnya, Penasihat Senior Provinsi Raymond Perkins menggambarkan kepala distrik Dat Do, Mayor Tran Van No sebagai perwira yang sangat baik bahkan ketika ia mencatat, “penasihatnya saat ini percaya bahwa ia tidak akan ragu untuk mendapatkan keuntungan yang wajar dan bijaksana dari situasi yang tampaknya memungkinkannya.” 75
Korupsi menjadi masalah ketika menghambat tindakan pemerintah. Korupsi biasanya muncul dalam dua bentuk: korupsi yang secara langsung atau tidak langsung membantu Front, dan ketidakmampuan untuk menyingkirkan pemimpin yang buruk karena perlindungan yang diperoleh melalui praktik korupsi. Keduanya merupakan masalah besar di Phuoc Tuy. Korupsi berkisar dari pejabat yang menjual beras langsung ke mantan musuh mereka, hingga praktik mencari suap dari penduduk desa yang tersebar luas dan dengan demikian mengasingkan mereka dalam prosesnya. Korupsi juga mencakup pejabat yang membayar uang perlindungan kepada atasan mereka agar mereka tetap bekerja, tetapi juga bentuk yang lebih tidak langsung seperti patronase politik. Terkadang keduanya terjadi bersamaan. Dalam menilai Mayor Phan Van Vinh, kepala distrik Long Dien, Perkins mencatat, “Reputasinya yang korup, tentu saja, merupakan ciri yang paling menonjol.” 76 Namun selain mencatat kompetensi Vinh sebagai komandan militer, Perkins juga menyiratkan bahwa kehadiran Vinh yang berkelanjutan dalam peran kepala distrik disebabkan oleh posisinya sebagai sekretaris provinsi untuk partai politik Revolusioner Dai Vet. Tentu saja, hal itu membuatnya dapat memperlakukan Kepala Provinsi Nguyen Van Tu dengan sejumlah penghinaan.
Semua masalah ini—demografi, korupsi, dampak perang yang tampaknya tak berujung—berdampak pada kemungkinan munculnya pemimpin yang baik dan bertahan di Phuoc Tuy. Dengan ironi tertentu, masalah-masalah ini juga menentang kemampuan individu untuk menyelesaikannya. Masalah-masalah ini bukanlah produk dari kegagalan moral, tetapi masalah struktural yang lebih besar—mungkin konsekuensi yang tak terelakkan dari negara pascakolonial yang rapuh yang diminta untuk memerangi konflik besar yang mencakup seluruh wilayahnya. Seperti yang dicatat dalam pamflet Angkatan Darat Australia dari tahun 1967, tugas membangun negara modern di negara seperti Vietnam cukup menakutkan di masa damai; di tengah perang, hal itu tampak hampir mustahil. 77 Namun, apa pun akar penyebabnya, masalah-masalah ini nyata dan, setidaknya di Phuoc Tuy, merupakan penghalang besar untuk mencapai kemenangan bagi RVN atas NLF.
Kesimpulan
Para penasihat Australia dan AS meninggalkan Phuoc Tuy masing-masing pada bulan Desember 1972 dan Februari 1973. Penarikan pasukan Australia diperintahkan oleh pemerintahan Whitlam yang baru terpilih; Tim 89 berangkat setelah Perjanjian Damai Paris. Namun sebelum mereka berangkat, satu gempa bumi terakhir mengguncang provinsi tersebut. Pada dini hari Hari Anzac 1972, unsur-unsur PAVN dan PLAF menyerang kompleks distrik Duc Thanh, yang menjadi awal dari serangan di seluruh provinsi. Selama 2 bulan berikutnya, pertempuran berkecamuk di seluruh Phuoc Tuy sebagai bagian dari serangan nasional Nguyen Hue. Desa-desa seperti Xuyen Moc dan Suoi Nghe hancur, ratusan orang tewas, dan puluhan ribu orang mengungsi. Letnan Kolonel PSA Giac P. Modica, yang tiba di Phuoc Tuy di tengah-tengah serangan, melaporkan bahwa serangan tersebut merupakan “keberhasilan militer musuh dalam skala yang belum pernah dicapai sebelumnya di sini.” 78
Tanggapan dari pemerintah Vietnam Selatan dalam beberapa hal dapat diprediksi. Kepala Provinsi Letnan Kolonel Tu dicopot dari jabatannya pada bulan Mei. Setelah dia keluar, wakil kepala keamanan, wakil kepala administrasi, kepala polisi, kepala pengungsi/kesejahteraan sosial, kepala keuangan, kepala distrik Xuyen Moc, kepala distrik Long Le, dan sejumlah besar komandan Pasukan Teritorial juga ikut turun tangan. Para penasihat senang dengan perubahan tersebut—bahkan, mereka mendorong pembebasan Tu—dan terkesan dengan kepala provinsi yang baru, Letnan Kolonel Tran Dinh Bich. 79
Jika kita membaca secara sempit serangan Nguyen Hue di Phuoc Tuy, kita akan melihat bahwa serangan itu memvalidasi keyakinan utama para penasihat bahwa kepemimpinan adalah faktor penting dalam keberhasilan atau kegagalan program perdamaian di Phuoc Tuy, dan juga nasib keseluruhan RVN di provinsi itu. Ada beberapa kebenaran dalam pernyataan ini; para pemimpin yang muncul atau didatangkan selama puncak pertempuran telah berhasil memulihkan kendali pemerintah di semua wilayah berpenduduk. Namun, peristiwa April–Juni 1972 juga menunjukkan kelemahan yang lebih luas. Setelah 5 tahun kehadiran para penasihat, provinsi itu masih terkunci dalam siklus penggantian pemimpin yang tidak memadai dengan pemimpin yang tidak memadai. Selain itu, karena kelemahan sistem penasihat, Tim 89 menunjukkan sedikit pemahaman yang tulus tentang hal ini. Karena para penasihat bertugas dalam waktu terbatas dan jarang kembali ke provinsi yang sama, mereka tidak dapat melihat siklus kepemimpinan yang buruk itu terungkap secara keseluruhan. Hingga mereka berangkat, para penasihat dan rekan tampak terjebak dalam lingkaran di mana kemajuan hanyalah ilusi.
Meskipun para penasihat lebih menyadari hal ini, tidak jelas apa yang dapat mereka lakukan untuk mengubahnya. Pengalaman Tim 89 menunjukkan keterbatasan model penasihat dalam hal kemampuan mengubah perilaku mereka yang diberi nasihat. Kinerja beberapa rekan yang berkinerja buruk diubah oleh kata-kata atau tindakan penasihat mereka. Hal ini sebagian karena hambatan bahasa dan budaya yang substansial yang ada dan para penasihat dan rekan dapat berjuang untuk mengatasinya. Namun, hal itu juga mencerminkan fakta bahwa masalahnya jarang sekali merupakan keterampilan. Seperti yang diamati oleh lebih dari satu penasihat, rekan mereka dapat melakukan apa yang diperlukan jika cukup termotivasi. Namun para penasihat berjuang untuk menemukan cara untuk memberikan motivasi itu.
Hal ini pada gilirannya berbicara kepada faktor-faktor struktural yang lebih besar yang sedang dimainkan. RVN adalah negara kecil pasca-kolonial yang menemukan dirinya dalam konflik yang panjang dan berlarut-larut. Ia menghadapi tuntutan yang bersaing pada tenaga kerjanya yang tersedia, tuntutan yang segera melampaui pasokan. Panjang dan ganasnya konflik memperburuk hal ini dengan menyingkirkan para pemimpin yang baik, baik secara fisik maupun psikologis. Hasilnya adalah kekurangan yang terus-menerus yang berarti provinsi-provinsi seperti Phuoc Tuy berjuang untuk menyediakan staf yang memadai bagi diri mereka sendiri. Selain itu, faktor-faktor struktural lainnya—terutama korupsi yang ada di mana-mana, yang sendiri merupakan produk dalam banyak hal dari perang—semakin memperburuk masalah ini. RVN sering kali tidak dapat menyingkirkan para pemimpin yang buruk, yang berarti pemberian layanan atau pelaksanaan operasi militer yang tidak memadai, tetapi juga menurunkan moral mereka yang melakukan pekerjaan mereka dengan benar.
Hasilnya akhirnya terlihat di Phuoc Tuy. Dari tahun 1968 hingga 1972, CORDS memandang provinsi tersebut berkinerja buruk dibandingkan dengan sumber daya yang tersedia. Bencana serangan Nguyen Hue tampaknya menegaskan pandangan tersebut. Seorang penasihat Australia, yang sebelumnya bertugas di Phuoc Tuy, pernah berkata tentang tahun 1972 bahwa “semuanya sama bagi saya seperti pada tahun 1966 di awal… seolah-olah kami tidak pernah benar-benar berada di sana.” 80 Saran tentang kesia-siaan dan siklus tanpa akhir ini merupakan batu nisan yang tepat untuk perjuangan para penasihat dan rekan di provinsi tersebut selama 4 tahun sebelumnya.